鲁全:中国共产党对社会保障认识的变迁与发展(1997-2017)

选择字号:   本文共阅读 408 次 更新时间:2018-01-10 13:23:10

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鲁全  

  

   [摘  要]中国共产党作为中国的执政党,其对社会保障的定位和功能的认识经历了一个发展变化的过程。尤其是近二十年来,将社会保障制度从经济体制改革的配套转变为社会建设的重要组成部分,这种理念的变化成为我国社会保障体系建设和制度发展进程不断加快的根本保障。十九大开启了中国特色社会主义事业建设的新时代,宏观时代背景的变化对社会保障制度在国家治理体系中的地位和功能提出了新的要求,也指明了下一阶段社会保障改革的基本方向。

   [关键词]中国共产党;社会保障认识;党的十九大

   [中图分类号]D22    [文献标识码]A    [文章编号]1008-9314(2017)06-0099-06

   [作者简介]鲁全,中国社会保障学会秘书长,中国人民大学副教授。

  

   2017年10月18-24日,中国共产党(以下简称“中共”)第十九次全国代表大会在北京胜利召开。党的十九大报告做出了“中国特色社会主义进入了新时代”的历史定位,做出了“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的历史判断,标志着我国的社会主义现代化建设事业进入了一个全新的历史阶段。在新的历史阶段,我们必然面临着新的问题和挑战;面对新的社会主要矛盾,我们必然要实施新的战略和举措。在这样的时代背景下,作为国家治理体系重要组成部分的社会保障制度也必然需要通过改革与发展应对挑战。[1]

   与西方国家通过“政党政治”的狭义民主方式推动社会保障制度建设和社会福利水平提升完全不同,中共在长期执政的过程中,本着建党的基本理念与目标,逐步完善社会保障体系、提升人民群众的社会保障水平,取得了举世瞩目的成就,[2]丰富了全球范围内政党与社会保障关系的理论,从而值得认真总结。当然,中共对社会保障体系之内容、功能和定位的理解,及其社会保障理念和政策的形成也是一个历史发展的渐进过程。本文将通过对1997年以来中共历次全国代表大会报告、决定等重要文献的分析,梳理中共在过去20年中对社会保障认识的变迁;同时,通过对十九大报告中有关重要论述与判断的分析,探讨新时代背景下,我国社会保障制度改革面临的新形势和新趋势。

  

   一、十九大之前中国共产党对社会保障认识的发展脉络

   从1997年召开中共十五大到2017年召开中共十九大,20年间,中共总共召开了5次全国代表大会、29次全会。历次全国代表大会都对过去5年的工作进行全面总结,对未来5年的工作进行战略部署;历次全会的议题涉及全面深化改革、构建和谐社会、依法治国、农业与农村问题、完善市场经济体制、深化行政体制改革、国有企业改革与发展以及党的建设等多个领域。纵观其间历次中共全国代表大会的报告,对社会保障领域都有所提及,但是从社会保障在报告中的位置和全部报告的结构上看,在1997年的十五大报告和2002年的十六大报告中,社会保障都是在“经济建设和经济体制改革”部分提及的;而在2007年的十七大报告和2012年的十八大报告中,社会保障都是在“以改善民生为重点的社会建设”部分提及的。因此,本文以2007年的十七大为划分界限,将1997年至今的20年划分为前后两个十年进行分别分析。

   (一)党的十五大和十六大有关社会保障的论述

   1997年召开的中共十五大以“高举邓小平理论伟大旗帜,把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪”为大会主题,对2010年、建党一百年和建国一百年三个时间节点的奋斗目标进行了明确。在十五大报告第五部分“经济体制改革和经济发展战略”的第2点“加快推进国有企业改革”中的积极推进各项配套改革中提及:建立社会保障体系,实行社会统筹和个人账户相结合的养老、医疗保险制度,完善失业保险和社会救济制度,提供最基本的社会保障。建立城镇住房公积金,加快改革住房制度。同样是在报告第五部分的第8点“不断改善人民生活”中提到:逐步增加公共设施和社会福利设施。提高教育和医疗保健水平。实行保障城镇困难居民基本生活的政策。国家从多方面采取措施,加大扶贫攻坚力度,到本世纪末基本解决农村贫困人口的温饱问题。

   2002年召开的党的十六大以“高举邓小平理论伟大旗帜,全面贯彻‘三个代表’重要思想,继往开来,与时俱进,全面建设小康社会,加快推进社会主义现代化,为开创中国特色社会主义事业新局面而奋斗”为大会主题,对小康社会的基本要求进行了明确。在十六大报告第四部分“经济建设和经济体制改革”的第6点“深化分配制度改革,健全社会保障体系”中提及,建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系,是社会稳定和国家长治久安的重要保证。坚持社会统筹和个人账户相结合,完善城镇职工基本养老保险制度和基本医疗保险制度。健全失业保险制度和城市居民最低生活保障制度。多渠道筹集和积累社会保障基金。各地要根据实际情况合理确定社会保障的标准和水平。发展城乡社会救济和社会福利事业。有条件的地方,探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。同样是在第四部分的第7点提及:发展经济的根本目的是提高全国人民的生活水平和质量……建立适应新形势要求的卫生服务体系和医疗保健体系,着力改善农村医疗卫生状况,提高城乡居民的医疗保健水平。发展残疾人事业。继续大力推进扶贫开发,巩固扶贫成果,尽快使尚未脱贫的农村人口解决温饱问题,并逐步过上小康生活。

   通过以上论述不难看出,十六大报告和十五大报告对社会保障的定位既有连续性,也有发展性。一方面,两次报告都将社会保障制度建设定位于经济领域。其中,与企业相关的社会保险制度和其他社会保障项目被视为国有企业改革的配套措施;社会救助、社会福利以及医疗卫生事业则被视为提高人民生活水平的重要组成部分。另一方面,十六大报告中涉及的社会保障项目更多,并且明确提出经济发展的根本目的是提高全国人民的生活水平。这种对于经济发展与社会保障关系的认识为此后对社会保障为核心的民生事业进行重新定位奠定了思想基础。

   (二)中共十七大和十八大有关社会保障的论述

   2007年召开的党的十七大以“高举中国特色社会主义伟大旗帜,以邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,继续解放思想,坚持改革开放,推动科学发展,促进社会和谐,为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗”为大会主题,提出了实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求。这个新要求就包括加快发展社会事业,全面改善人民生活。社会事业的具体内容包括教育、就业、社会保障、收入分配、基本医疗和社会管理等内容。相应地,在报告中专门设置了第八部分“加快推进以改善民生为重点的社会建设”,其中第4点对社会保障的基本要求是加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系,保障人民基本生活;涉及的内容包括社会保险、社会救助、社会福利、残疾人事业、老龄事业、防灾减灾和住房保障等。除此之外,在第八部分第5点专门阐述了对基本医疗卫生制度的具体要求。这是在党的全会报告中第一次专门设置一节,对社会保障体系的建立与完善提出总体规划和要求。

   2012年召开的党的十八大以“高举中国特色社会主义伟大旗帜,以邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观为指导,解放思想,改革开放,凝聚力量,攻坚克难,坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进,为全面建成小康社会而奋斗”为大会主题,会议提出了“五位一体”的战略部署。大会报告第七部分“在改善民生和创新管理中加强社会建设”第4点对统筹推进城乡社会保障体系建设提出了要求,要求坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针,以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点;涉及内容包括社会救助、社会保险、社会福利、慈善事业、残疾人事业、老龄事业、保障性住房以及社会保险经办管理服务等内容。同时,第七部分的第5点以提高人民健康水平为题,对包括医疗保障在内的健康事业发展做出了全面部署。时隔一年之后,中共十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,其中第十二部分“推进社会事业改革创新”中第45条和第46条,又分别对社会保障制度建设和医疗卫生体制改革中的主要领域和重大问题做出了更加全面和具体的部署。

  

   二、十九大之前中国共产党对社会保障认识发展的基本特点

   回顾过去20年,中国共产党历次全体代表大会报告中有关社会保障的论述不难发现,中共对社会保障制度定位和功能的认识有一个逐步发展的过程。从认识论的角度看,这是执政党对一项重大社会经济制度认识不断深化的过程;从实践论的角度看,这又是中国特色社会保障体系建设和制度改革实践对中国特色社会主义理论进行不断丰富的过程。在此过程中,中共对社会保障制度定位和功能的认识过程体现出以下5个方面的特点。

   (一)从中共对社会保障的定位上看,经历了从经济改革的配套,到经济发展的内容,再到独立的社会建设内容的转变过程

   在中共十五大报告中,社保制度被视为国有企业改革的配套措施,具有附属性和被动性;党的十六大报告将社会保障与收入分配体制改革一道,作为经济体制改革的一个部分,其位置虽有所提升,但仍然处于经济建设的范畴之下。党的十七大报告设置专章对社会建设进行战略部署,社保的定位从经济发展的内容转变为社会建设的组成部分,这一方面体现了社保制度建设的主体性和独立性,同时也表明了执政党对社保体系建设目标的重新定位。党的十八大报告延续了十七大报告对社保制度的定位,并且提出了更具有针对性的社会保障改革原则和重点,社保制度作为改善民生的重要措施和社会建设核心内容的定位得以确立。

   (二)从中共对社会保障体系内容的认定来看,经历了一个逐步丰富化和系统化的过程,从零碎的、彼此分割的社会保障项目逐渐形成了一个内容充实、丰富的多层次社会保障体系

   十五大报告中有关社保项目的核心是养老保险制度和医疗保险制度,在社会福利领域也主要是强调公共设施和社会福利设施等硬件建设;党的十六大报告有关社保的项目拓展到最低生活保障、农村养老保险以及残疾人事业等内容,有关社保的发展水平也从十五大报告中强调“最基本的社会保障”转变为强调同经济发展水平相适应,但仍然未形成完整的社会保障体系观。在党的十七大报告中,明确提出了以社会保险、社会救助、社会福利为基础,以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点,以慈善事业、商业保险为补充的比较完整的社会保障体系框架,社会保障体系的雏形基本形成。党的十八大报告则在此基础上,进一步明确了社保体系建设的基本原则和重点,由社保体系内容、建制原则和重点领域所共同构成的较为完整的社会保障制度系统发展观由此形成。

   (三)从中共对社会保障的认识和其作为执政党的国家发展观的关系来看,中共对社会保障定位和功能的认识过程是其执政理念和国家发展观不断深化的有机构成和重要体现

作为执政党和中国特色社会主义事业的领导者,中共的国家发展观也经历了一个逐步完善和深化的过程,对社保定位和功能认识的深化既构成了中共国家发展观深化的内容,也是其国家发展观逐步深化的体现。在十五大报告中,对中国特色社会主义的定义和描述主要集中在政治、经济和文化领域;党的十六大报告中,无论是对全面建设小康社会目标的描述,还是对国内经济社会发展的具体战略部署,也都集中在经济、政治和文化领域。相比而言,党的十七大报告提出贯彻落实科学发展观,对全面建设小康社会的新要求中,不仅包括了经济、政治和文化领域,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:国家行政学院学报

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