高一飞 曾静:我国派驻监狱检察制度改革的观察与反思

选择字号:   本文共阅读 239 次 更新时间:2018-01-08 19:49:52

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高一飞 (进入专栏)   曾静  

  

   摘  要:派驻检察是监狱检察中最重要的监督方式,其产生是源于对监狱监督经常化、制度化、规范化的要求。派驻检察的主要职责在于对监狱的刑罚执行变更、日常监管活动等进行监督。在实践中,派驻检察人员对刑罚执行变更已基本上实现了同步监督,但监督仍缺乏主动性;在日常监管活动中,派驻检察机构也存在着监督滞后、主动性不足、应急机制不健全等问题。为了更好地落实监狱检察的效果,应当从以下几个方面完善:派驻检察机构的监督内容具体化、完善日常监督手段的行使方式、加强监督流程的规范化建设、改革派驻检察机关与监狱的联系机制。

  

   关键词:派驻检察;刑罚执行变更;监狱监管活动;刑罚执行平台

  

   派驻监狱检察(以下简称“派驻检察”)是检察机关对监狱进行监督的主要模式,在刑罚执行场所设置专门的第三方机构常驻监督,是我国对监狱权力制约的特殊方式。“一切有权力的人都容易滥用权力,……要防止滥用权力,就必须以权力约束权力”[[1]],派驻检察在一定程度上对监狱刑罚执行权起到制约作用,规范权力运行;派驻检察也打破了监狱封闭的传统,使监狱因外部机关介入而在一定程度上得到公开。派驻检察人员常驻监狱,听取罪犯及其亲属的举报等,对罪犯的人权保障有很大的助力。

  

   然而,派驻检察制度在实践中出现了很多问题,如派驻检察人员“同化”现象严重,监督手段软弱、监督措施乏力、监督程序粗疏不具有可操作性[[2]]等。在调研中发现,派驻检察人员一般为被动开展工作,对应当主动开展的监督工作存在懈怠。对派驻检察制度进行研究,就是想要通过完善该制度从而加大检察机关对监狱的监督力度,提升对罪犯人权的保护程度。本文在总结前人研究的基础上,主要通过条文和实践两个方面对派驻检察制度的改革进行研究:一是对最高人民检察院颁布的一系列规范性文件进行分析;二是通过对重庆市A人民检察分院派驻Y监狱的检察机构进行实地调研的基础上获得派驻检察制度的实践状况,从法律法规的落实情况进行研究。

  

   一、监狱派驻检察制度的改革历程

  

   派驻检察属于监狱检察的主要方式,在实际中也承担了绝大部分监督监狱的工作。监狱检察制度在1949年予以确立,到1957年,为贯彻中央提出的“对劳动改造单位的检察工作要经常化”的指示,检察机关开始实行驻场检察。[[3]]

  

   文革之后,我国监狱检察制度在1979年《组织法》中重新建立,同年,最高人民检察院(以下简称“最高检”)召开了第一次全国监所检察工作会议,要求在劳动改造、劳动教养场所建立派出机构,在看守所设驻所检察员。在1984年《人民检察院劳改检察工作细则(试行)》中规定,“在大型劳改、劳教单位应设置派出人民检察院,在中小型单位应设置驻场所检察组”[[4]],派驻检察制度得到及时恢复及发展。

  

   1987年召开第二次全国监所检察工作会议提出要实现监所检察的经常化、制度化、规范化,重视派驻检察的作用。1996年的第三次会议提出“以办案为龙头,带动执法监督全面开展”的业务指导思想,通过办案加强对监管单位及监管人员的监督。2001年召开第四次会议并颁布《最高人民检察院关于监所检察工作若干问题的规定》(以下简称2001年《规定》),对监所检察的监督重点、工作职责、职务犯罪案件办理、派驻检察机构及队伍的建设等进行规范。[[5]]为了保证监狱检察权的有效行使,近十年,最高检强化派驻检察制度建设,发布一系列详细的规范,使派驻检察制度发展迅速。

  

   派驻检察实现了对监狱的常态化监督。派驻检察制度包含派出检察院或派驻检察室两种形式,一般为设置派驻检察室,到2015年底,全国检察机关共派出检察院89个,设置派驻检察室3396个,其中包括668个派驻监狱检察室。[[6]]派驻检察机构以派出机关名义开展监督工作,并由刑事执行检察部门进行业务管理和指导。

  

   最高检从派驻检察机构的建设、人员配置等方面对派驻检察进行改革,提升派驻检察对监狱的监督效果。

  

   第一,规范派驻检察室的设置。2007年之前,派驻检察室可以由基层检察院派驻,2007年《最高人民检察院关于加强和改进监所检察工作的决定》(以下简称2007年《决定》)第20条原则上取消了基层检察院设置派驻检察室的权力,规定一般由市级人民检察院派驻。2011的《关于加强人民检察院派驻监管场所检察室建设的意见》(以下简称2011年《意见》)中再次强调由地市级以上人民检察院派驻检察室,进一步保证派驻检察室与监狱之间在行政地位上的平等,有利于监管活动的开展。

  

   第二,完善派驻检察室的基础设施建设,保障监督工作的顺利开展。2001年《规定》便提出“改善派驻检察机构工作条件,加强派驻检察机构与监管单位联网建设”;2007年《决定》第14条和22条中,要求对派驻检察机构加强微机联网、加强基础设施建设。2015年12月颁布《最高人民检察院关于全面加强和规范刑事执行检察工作的决定》(以下简称2015年《决定》)第24条提出“加强基层基础建设和经费保障”,第25条进一步提出要“加强刑事执行检察信息化建设”,在加强部门自身信息化建设的同时,还要与监管单位建立监管场所信息联网、监控联网和检察专线网。由传统的参加联席会议进行沟通逐步变为建立常态工作联系机制,加强信息资源共享制度建设,防止重复劳动且便利动态监督。

  

   第三,对派驻检察机构实施规范、等级、动态化管理。2001年《规定》第11条规定对派驻检察室实行规范化管理,对派驻检察室的人员设置、工作任务等进行初步规范。2003年最高检制定下发 《关于加强派驻监管场所检察室规范建设的意见》,提出开展派驻检察室规范化等级评定,从细化检察职责、调整充实检察人员、加强制度建设等方面进行改革,推动派驻检察工作的开展。2007年《决定》第21条提出对派驻检察室进行动态的规范化等级管理,派驻检察室的等级根据其监督工作的开展情况而变动,有利于激励检察人员保持工作的积极性。

  

   第四,建立派驻人员的交流轮岗制度。为防止检察人员被同化,2001年《规定》第17条提出对派驻检察人员实行任职回避、异地交流制和院内轮岗制;2007年《决定》第29条规定要求派驻人员定期交流轮换,但并未明确提出具体年限。2011年《意见》提出五年交流轮岗的要求,在同年11月16日召开的全国检察机关派出派驻监所检察机构建设工作会议上重申五年轮岗的规定,以督促检察人员充分发挥监督作用。[[7]]

  

   第五,建立派驻人员个人责任制。在2015年《决定》第11条中,最高检细化责任制,将检察室的等级与个人责任制相结合。2015年《关于在刑事执行检察工作中防止和纠正冤假错案的指导意见》(以下简称《防止和纠正冤假错案指导意见》)中也提出检察人员在办理控告、举报时不负责任,不受理、不办理、不依法转办、不督促办理可能存在冤假错案的案件,要视情节轻微程度追究其行政甚至刑事责任。个人责任制将从整体责任追究转移到个人责任上,有利于提升派驻检察员履行职责的积极性和责任感。

  

   总体上,派驻检察方式的改革体现在:一是机构设置改革,提升派驻检察室地位。二是责任追究从注重整体到注重个人,实现个人的权责统一。三是注重检察人员队伍建设。四是逐步推进派驻检察机构与监狱的工作联系与资源共享机制。不仅从人财物等资源上加大对派驻机构的建设,也从制度建设、责任构建等方面加重其负担。

  

   派驻检察作为监狱检察最重要的检察方式,其职责十分广泛,涉及监狱检察的各个方面。《人民检察院监狱检察办法》(以下简称《监狱检察办法》)第三条对监狱检察的职责予以明确,主要包括监狱执行刑罚活动监督;刑罚变更监督;职务犯罪案件侦查、预防工作;办理罪犯又犯罪案件;受理罪犯及亲属的控告、举报和申诉等。实践中,派驻检察机构最为主要的职责为对刑罚执行变更以及日常监管活动的监督。

  

   二、对监狱刑罚执行变更监督制度的改革

  

   刑罚执行变更监督是监狱检察监督的重点,主要由派驻检察机构进行常态化监督,而专项检察、巡视检察方式适用于对刑罚执行变更的非常态化监督。在2007年《决定》12条中明确“建立对减刑、假释的提请、裁定活动和暂予监外执行的呈报、审批活动全过程同步监督机制”,前移监督关口,对刑罚变更实行从事后监督变成同步、全程监督。

  

   十八大以来,最高检持续加大对刑罚执行变更的监督力度:一是建立对各个环节的同步监督与全程监督模式,在完善对监狱监督的同时,加强对法院减刑、假释庭审活动的监督。二是加强对特殊罪犯的监督,如特别注重对职务犯罪、金融犯罪、涉黑犯罪等罪犯监督,并要求逐案审查提出意见。三是着力构建信息管理机制,促进检察机关会同监狱、法院共同推进减刑假释网上办案平台和社区矫正信息平台建设,推动各机关之间网上衔接、信息共享、工作全程留痕。

  

   (一)刑罚执行变更监督程序改革的内容

  

   检察机关监督监狱的刑罚执行活动主要是针对刑罚变更活动而言。“对于犯罪最强有力的约束力量不是刑罚的严酷性,而是刑罚的必定性”[[8]],但是“在对犯罪人进行教育和社会防卫的意义上理性地对待犯罪人”[[9]]能更好地实现刑罚的目的。因此,对罪犯采取减刑、假释措施以激励罪犯积极接受矫正,但同时需要对刑罚执行变更采取谨慎的态度,保障刑罚权的实现。

  

   从监督内容上,《监狱检察办法》第12条明确了减刑、假释监督的内容:“提请减刑、假释罪犯是否符合法律规定条件;提请减刑、假释的程序是否符合法律和有关规定;对依法应当减刑、假释的罪犯,监狱是否提请减刑、假释”。第21条明确了暂予监外执行活动检察的内容:“呈报暂予监外执行罪犯是否符合法律规定条件;呈报暂予监外执行的程序是否符合法律和有关规定”。对于刑罚变更的监督可以归纳为“实体合法型、程序合法型、遗漏型”。

  

从监督的方式上,《监狱检察办法》第13条规定了对减刑、假释活动检察的方法:“查阅被提请减刑、假释罪犯的案卷材料;查阅监区集体评议减刑、假释会议记录,罪犯计分考核原始凭证,刑罚执行(狱政管理)部门审查意见;列席监狱审核拟提请罪犯减刑、假释的会议;向有关人员了解被提请减刑、假释罪犯的表现等情况”。第22条规定了对暂予监外执行活动检察的方法:“审查被呈报暂予监外执行罪犯的病残鉴定和病历资料;列席监狱审核拟呈报罪犯暂予监外执行的会议;向有关人员了解被呈报暂予监外执行罪犯的患病及表现等情况”。(点击此处阅读下一页)

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