李少文:地方立法权扩容的宪法控制

选择字号:   本文共阅读 130 次 更新时间:2018-01-03 00:42:18

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李少文  

   摘要:  《立法法》修改赋予更多地方立法权,改进了立法权的配置结构,推动了立法发展。宪法在立法权配置方面留下了诸多空间,宪法规定了地方政权机构的权力,宪法还为地方权力行使划定了边界。宪法规定了处理中央和地方关系的基本原则,宪法具有鼓励地方开展立法实践的特征。宪法的这些精神、原则和规定引导和激励立法活动参与者通过修改《立法法》扩大地方立法权。宪法作为规则、程序和动力机制,是宪法控制立法过程的有效形式。

   关键词:  地方立法权 立法过程 宪法效力


引言

  

   2015年3月,十二届全国人大三次会议通过了修改《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)的决定,赋予了“设区的市”立法权,有关人大及其常委会可以制定“地方性法规”,但需报省级人大常委会批准(第72条第2款);“设区的市”的人民政府可以制定地方政府规章(第82条)。这一变化被描述为“地方立法权扩容”,尽管这种表述并不十分精确,却凸显了制度变迁的特点。《立法法》的这一变化引起了学者的关注,因为无论是在效果上,还是从规范的角度加以观察,《立法法》修改所导致的地方立法权扩容都是我国立法权重新配置的重大标志。笔者曾经阐释了这种现象的独特性以及它所具有的发展宪法的意义{1},这里将进一步论证此种发展的核心特征以及它对于我们理解宪法和宪法效力的意义。通过这个例证,我们可以发现宪法效力的一种实现方式。

   长期以来,我们在讨论宪法效力与宪法权威时,都局限于“宪法实施”的概念。然而,对于宪法实施究竟是指什么,理论上却并没有统一认识{2}。一种宽泛的理解是,凡是宪法规范的落实,都可以统称为宪法实施。那么,国家机关的建立与运行等也就成为实施宪法的一部分,但这种宽泛的无确指的宪法实施范畴对于发挥宪法效力、形成宪法秩序乃至维护宪法权威并无实质性帮助。实际上,宪法的实效性体现在两个层次之上,其一是对行为的约束(oblige),其二是对行为的评价(review),前者所发挥的是宪法的指引和激励作用,后者则是形成了一种校正性效力。这表明宪法实现其效力所具有的层次性。因此,宪法实施自然不完全是由司法中心主义的“行为—评价”模式及其校正性效力加以体现的。那么,“加强宪法实施”“维护宪法权威”需要解答的问题就不只是宪法监督制度如何运作,还需要说明立法活动参与者在宪法之下是如何行动的——它们与构成宪法的那些元素之间具有什么样的互动关系。可见,宪法自身所内含的规范形态是多样的,宪法所能够发挥的功能也可以基于不同方式。在很多立法实践中,尽管我们或能捕捉到立法活动参与者反作用于宪法的具体方式[1],却未能发现它们之于宪法发展的意义;即便我们看到了宪法发展的事实,但对于宪法效力的实现方式仍旧没有提炼出明确的制度范式和理论基础{1}。

   本文通过地方立法权扩容的例证,说明了宪法控制立法过程的事实,表明了一种实现宪法效力的方式。宪法控制立法过程,依赖宪法作为规则、程序和动力结构的引导和激励作用。文章正文共分为五部分。第一部分简要说明地方立法权扩容的立法过程及其推动宪法发展的主要形式,揭示在这一过程中立法活动参与者与宪法的互动结构。第二部分将说明宪法内涵的规则和程序引导立法活动参与者通过修改《立法法》、扩容地方立法权发展宪法,说明宪法控制立法过程的一种形态。第三部分将揭示宪法内涵的动力机制激励立法活动参与者扩容地方立法权,分析宪法自身动力结构及其作用方式,这是宪法控制立法过程的另一种形态。第四部分将系统阐释宪法控制立法过程的理论基础与方法论,简要阐明宪法控制立法的过程。第五部分是结论。

  

一、地方立法权扩容:立法活动参与者与宪法的互动

  

   配置立法权是宪法的核心任务。如果一定要说有什么是宪法所不可缺少的内容,那应该就是立法权,因为它涉及到宪法的基本内涵与核心任务。作为主权最直接的延伸,立法权不仅是法治的直接体现,而且是实现法治的主要方式。换言之,立法权带有天然的法治属性。正是在这个意义上,洛克在界定立法权时就确定了它的目标。在洛克看来,立法权是“享有权利来指导如何运用国家的力量以保障这个社会及其成员的权力。”{3}这种直接关系着社会成员的权力与国家的力量结合起来,成为国家的最高权力{4}。卢梭说:“立法权力是属于人民的,而且只能是属于人民的。”{4}这表明立法权配置一般是与主权相关。

   我们对立法权限划分的规范理解,既包括了立法权的事项范围,也包括了纵向立法权限的配置。事实上,地方是否享有立法权一直是争议的话题,地方立法权也因此被一些学者视为地方行使行政权的一种形式(行政立法),尽管它共享着立法的名称。这种争议实际上也为地方立法权的范围受限埋下了伏笔。我国《宪法》和《立法法》共同确定了立法权力体系和范围,地方立法作为“职权立法”而成为地方人大及其常委会、地方政府的权力和职责。然而,《宪法》第99条和第100条只规定了省一级人大及其常委会的立法权,“设区的市”并无此权力。所以《立法法》的修改从一开始就面临着是否符合宪法规定的争议{5}。从当初设计“较大的市”的立法权开始,有关地方立法权的问题就已经成为了争议的焦点。将地方立法权的主体扩容至所有“设区的市”,正是立法权的重新配置,它也反映了我国的法治建设历程。

   在地方立法权扩容之后,我国实际上形成了三级立法体制:中央立法、省一级立法、“设区的市”立法。修改前的《立法法》赋予“较大的市”以地方立法权,造成了概念上的重大争议{6}。“较大的市”这一用语出现在《宪法》第30条——该条第2款规定:“直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。”然而,在《地方组织法》和《立法法》中,“较大的市”是需要国务院批准的,而其主要意义就是赋予它们地方立法权,这也让地方立法成为一种“特别的权力”。将地方立法权扩容至所有“设区的市”,意味着“较大的市”回归到了宪法的原本意义{6},但更重要的意义在于,它意味着我国立法体制的调整即地方立法从特别的权力转变为一种立法体制和国家治理结构。

   而且,授予全部“设区的市”以立法权,释放“设区的市”的权力,是中央和地方关系结构中权力下放的表现形式。

   地方立法权扩容有填补宪法空白的特征。宪法存在一定的立法空间是宪法的重要特点,也正是因为这样,成文的宪法才有发展的可能{7}。这也是宪法作为法律规则的特点,那就是哈特所言的法律的“开放性结构”,既表现为法律语言的不确定性(语言的开放结构),也表现为规则和法律的开放性(非客观性){8}。通过阐明宪法内涵的方法能够实现宪法效力,正是因为宪法规范的这种特征。在宪法没有授予“设区的市”以立法权的情况下,《立法法》做出的授权,正是进一步弥补宪法留下的立法空间的表现。

  

二、宪法为地方立法提供规则和程序


   作为法律,宪法首先是规则和程序。规则的意义是明确的,它时常作为法的同义词,具有明确的行为指引性。“法律的存在意味着,某些类型的人类行为不再是任意的,而是在某种情况下具有义务的性质。”{8}6哈特认为法是初级规则(主要规则)和次级规则(次要规则)相结合的规则体系{8}79-91。程序的意义同样是明确的,它是“按照一定的顺序、方式和手续来作出决定的相互关系。”{9}宪法具有规范性、法律性,都意味着它具有指引主体行为的功能,或表现为行为的规则,或表现为程序(在某种意义上,程序也是一种规则)。正是被认为属于规则和程序的宪法,为立法过程提供了依据。这些规则和程序都能够用以约束立法活动参与者,它们构成了对行为的约束,从而让立法过程、立法活动参与者是在宪法之下而非宪法之外活动。立法活动参与者是有自身利益诉求的主体,既包括政权机关组织,也包括其他相关主体,它们受宪法确定的规则和程序引导,推进立法过程,使宪法因此而发挥效力。地方立法权扩容是立法活动参与者推进的立法过程,同样首先受到宪法确定的规则和程序的指引。

   首先,在立法权配置方面,《宪法》为《立法法》留下了很大空间,也为立法过程提供了一个框架。本应该详细规定立法权的宪法,将权力留给了全国人大,让它通过以修改《立法法》的形式来配置立法权。这表明,在立法权配置方面,《宪法》主要是框架性的规则和程序,它明确了基本原则和核心权力归属,也确定了制定和修改《立法法》的主要方式。

   其次,宪法为所有立法活动参与者提供了治理地方的基本规则,也限定了它们行使权力的基本程序。在我国宪法确立的分权结构之下,中央和地方都承担着治理地方的任务。《宪法》第99条、第100条、第104条、第107条等是有关地方人大及其常委会、地方人民政府的规定。这些规定确定了地方政权机构的职责,明确了它们是地方治理主要的直接的承受者。例如,《宪法》规定了地方各级人大“在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行”,地方各级人大常委会“讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”。地方人民政府作为行使行政权的机构,“依照法律规定的权限,管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作”。地方政权机构的治理责任是非常明确的,扩大地方行使权力的形式、适应地方治理需要,是这种规则的延伸。在推进国家治理体系和治理能力现代化的大背景下,地方治理需要制度创新和权力扩容,这也就需要在宪法框架下充分发挥地方的积极性。

   再次,宪法为地方能够行使的权力划定了边界,这也约束着地方立法权的层次、范围与功能,并建立了对地方立法的审查制度,这符合我国宪法确立的单一制结构,也符合法制统一的原则。根据宪法,我国地方立法权的层次具有复合性,主要表现在宪法首先而且主要是授予了省一级立法权,“设区的市”的立法权只能理解为省一级立法权的延伸,它的立法需要获得省一级人大常委会的批准。这种层次感也表现为我国授予地方立法权的渐进性,宪法明确授予了省一级政权机构的立法权,《地方组织法》和《立法法》规定由国务院批准的“较大的市”享有立法权,此次则是授予了所有“设区的市”以立法权。宪法同时划定了地方立法权的事项范围,通过确定全国人大及其常委会、地方人大及其常委会、中央政府以及地方政府的权力加以明确。修改后的《立法法》规定“设区的市”的人大及其常委会“可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。”在扩大地方立法权主体的同时,新法限缩了立法权的事项范围,这也表明了扩大地方立法权的功能主要是地方治理。限定地方权力,旨在防止地方保护主义{10}。

重视宪法的规则性和程序性,意味着我们转换了观察宪法的视角。宪法对行为的约束、对过程的规制,是对行为的指引,也是对立法权的控制。宪法作为法律规范所具有的约束力,首先就是成为立法活动参与者的行为依据,成为立法过程的行为准则和程序框架,让立法主体的行为符合制度的“适当性逻辑”{11},其次才是通过宪法监督制度(事后审查制度)加以保障,后者的常见方式是通过司法或者准司法性活动实现行为评价,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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