李少文:地方立法权扩容的宪法控制

选择字号:   本文共阅读 231 次 更新时间:2018-01-03 00:42:18

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李少文  
发挥宪法的“校正性效力”。换句话说,宪法监督制度是针对宪法作为规则和程序所产生的约束力的维护与校正(针对的是“约束力”的“评价”)。因此,在考察宪法效力时,我们如何理解宪法规范的性质,就成为一个具有区分意义的问题。一般来说,作为行为规范的宪法和作为裁判规范的宪法,是我们观察宪法效力的不同视角。裁判规范和行为规范的区分是法学的重要基础理论。法律规范本身与法律规范适用存在距离。就一般的理解来说,行为规范相对明确,能够指引人的行为,它以大众作为约束对象,而裁判规范相对受限,约束的是司法机关及其工作人员,指导的是裁判行为。然而,这两种规范并不是分离的而恰恰是同一的。一套规范足以同时承担起指导法官审判和规范公众行动这两项职能,这就是法律规范的双重属性。这一理论广泛运用于理解刑法规范和民法规范[2]。充分揭示宪法的“规范意义”,不仅要发现宪法在司法进程中所能发挥的裁判功能——这是作为裁判规范的宪法,也要理解宪法引导和控制立法活动参与者的功能——这是作为行为规范的宪法{12}。这也表明在地方立法权扩容的问题上,立法活动参与者推动《立法法》修改所受到的宪法规则和程序的控制,能够实现宪法效力。

  

三、宪法激励立法活动参与者推动立法过程

  

   立法过程是不同利益诉求输入的过程,立法活动参与者以及外在因素等的关系深刻影响了这一过程。立法活动能够正常和积极地运转,正是依靠着对立法活动参与者的激励,而激励的方式和来源是多样的{13}。来自规范和制度的激励立基于宪法自身所内涵的法治逻辑,因为宪法在法治化的过程中,已经蕴含了激励和约束的机制(动力机制)——那些重要的法律制度不仅是规则和程序,也包含着与立法活动参与者的互动关系并形成激励结构。尤其是在那些宪法没有明确规定的方面,宪法激励发生的可能性更高。“它(宪法)的词句和条款。……要求的行动可能超过了一个细心的解释者所主张的宪法文本能够支持和要求的那些。”{7}需要强调的是,宪法的激励是对立法过程和立法活动参与者的一种控制形态,因为激励不仅意味着宪法授权的进一步延展,也是宪法提供的动力促进。而且,激励并不代表着立法活动参与者不受限制,相反,这表明它们受到的约束方式和方向是相对明确的。因此,宪法内涵的激励和约束机制既是宪法内涵的实现,也是发挥宪法效力、形成宪法秩序的重要推手。宪法的这种激励结构需要分析制度逻辑以及相互关系。地方立法权扩容是立法活动参与者受到宪法激励的结果。宪法激励地方立法权扩容主要表现在两个方面:宪法规定了处理中央和地方关系的原则、宪法内涵了鼓励地方开展立法实践的特点。

   (一)“两个积极性”的原则

   《宪法》第3条第4款规定:“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”发挥地方的主动性、积极性,意味着要赋予地方更为充分的自主权,它需要通过一系列的制度来贯彻落实,其形式之一是地方立法,从规范的特点上看,地方立法是补充立法体系的有机组成部分。从功能上看,地方能够实现法律体系的分工,也带来了不同层级国家政权机构的职责分工。有人就提出,在发挥地方的积极性和主动性的需求之下,地方立法具有细化实施作用、沟通弥合作用、修补充实作用、生成创新作用、特殊调节作用、权力控制作用{14}。

   “两个积极性”的原则意味着在地方治理任务中,需要充分调动地方积极性{15}。地方政权机构作为地方治理的主体,赋予它们立法权,可使其拥有更大的治理权力,承担更为具体的治理任务。“设区的市”通过发布地方性法规,治理本地城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项,为执行法律、行政法规、地方性法规的规定以及为具体行政管理事项发布规章。另一个层面的问题是地方立法能够通过地方立法机构制定并通过立法、地方居民参与立法、地方团体以及居民参与地方治理等,充分发挥地方立法机构及相关各方的积极性和主动性。

   (二)宪法的实践精神

   赋予地方以立法权正是一种地方法治化治理的实践,具体表现为宪法为地方立法权扩容提供了一定的宪法依据{16}。地方立法权扩容推动地方治理形式和治理能力现代化的制度尝试,目标正是调动地方开展具有多样性的治理实践{17}。

   将地方立法权配置的权力交给《立法法》,由立法活动参与者通过立法过程来推动宪法发展,符合宪法的规定。实际上,这种模式也是我国宪法发挥效力的重要特点。有学者就敏锐地发现:“一些重要的宪法制度则是通过立法,特别是全国人大及其常委会的立法构建和完善起来的。通过这些立法,横向、纵向国家机关之间关系的调整以及地方国家机关之间关系的协调有了更加明确的原则和规则指引……”{18},这也是在说我国宪法可以通过立法得到发展,宪法秩序可以经由立法加以建构。

   我国宪法鼓励地方开展法治实践,尤其是在经济法治领域的某些尝试,往往成为新的法律规定的“试点”。地方立法机关根据本地区实际制定地方性法规和地方政府规章,使我国的法律体系适应了现实的需要,体现了地方治理主体和方式的多元化。实际上,地方立法权的逐步扩容的过程本身也是一种实践,因为在《立法法》修改之前,已有49个“较大的市”享有相应的立法权。同时,在经济特区和民族自治地方还可以采取特别的立法措施。这种带有“地方”特点的立法空间布局已经运行了十多年,它们能够成为地方立法权进一步推广的基础{19}。

   总而言之,地方立法权扩容受到的宪法激励来自于多个方面,既有宪法确立的调动中央和地方的两个积极性原则,也有宪法所赋予的地方立法机关的地位与权力,还有宪法的实践精神。这些规范和制度所蕴含的激励和约束机制形成了一个动力结构,促使立法活动参与者通过修改《立法法》发展宪法。然而,这个过程同样意味着宪法的控制,是宪法效力的直接体现,因为立法活动参与者受到的激励是来自于宪法,立法过程的运作动力源于它们与宪法之间的互动关系。在配置国家权力时,宪法作为授权法,同时也要明确不同权力机构的义务和责任{20}。制度的激励是授权的具体化和展开,是宪法目标的具体体现,但并不意味着权力机构及其工作人员可以不受约束,因为它们接受的激励是宪法之内涵,受到了宪法的严格限制。易言之,宪法通过自身动力结构形成的对立法过程的激励和约束,在动力来源、目标、行为边界等多个方面控制了这一过程,让立法活动参与者的行为符合宪法要求,其活动也在宪法范围内展开,实现了宪法效力。

  

四、宪法控制地方立法的过程


   地方立法权扩容的例证表明宪法控制着立法过程,这是宪法发挥效力的一种方式,是宪法自身逻辑的当然结果。宪法的这种效力形式不同于“司法中心主义”,而是作为规则、程序和动力机制,形成与立法活动参与者的互动结构,突出表现为宪法的引导和激励作用{20}。宪法可以被解读为规则、程序和动力机制,它们通过控制立法过程而发挥效力。质言之,宪法实现了“过程控制”,借助立法活动参与者与宪法的互动关系来阐明宪法内涵、发展宪法空间,而非通过法官利用解释学方法及其主观性单向解读宪法,后者是一种“结果控制”。在地方立法权扩容的例证中,我们证明了宪法所能够发挥的功能。地方立法权扩容发展了宪法,进一步表明宪法效力的实现过程。

   宪法作为规则、程序引导立法活动参与者,作为动力机制激励立法活动参与者。宪法的引导和激励作用就是宪法控制立法过程的主要方式,它需要通过宪法与立法活动参与者之间的互动来展开。质言之,宪法控制立法过程,实际上控制的是立法活动参与者。这是宪法权威性的直接结果,也是通过宪法实现法治的重要方式。

   一方面,宪法为地方立法权扩容划定了程序和框架,设定了政治活动参与者发展宪法的基本规则,为立法过程的开展与运行厘定了基本方案;另一方面,宪法为立法活动参与者提供激励,宪法具有激励地方立法权扩容的规范结构和原则、精神。在国家治理体系和治理能力现代化的背景下,地方立法权扩容符合调动中央和地方的两种积极性的原则,它们共同受到宪法的激励、约束和引导。地方立法权扩容的例证是我国宪法发挥效力的一种方式,它显示了我们运行中的宪法{1}。通过地方立法权扩容,宪法得到了发展,宪法的治理意义和社会主义建设的目标得到推进。它同样反映了宪法控制地方立法主体的一种方式,是宪法发挥治理功用的表现{22}。

   总的来说,宪法可以理解为规则、程序和动力机制,通过引导和激励立法活动参与者的方式发挥效力。宪法控制立法过程,所依赖的基础正是宪法的法治逻辑,所需要解决的问题正是法治的本质。它们是目前我国宪法实践中的现实问题,也是我们需要进一步规范化和制度化的问题。

  

五、结论

  

   地方立法权扩容是我国立法结构的重大变化,这种发展宪法的方式反映了我国宪法效力和宪法秩序的特点。立法活动参与者通过立法过程实现地方法治目标,它们的行为受到了宪法的控制。这种控制既表现在宪法为立法过程提供了程序、边界和框架,也表现在宪法之精神、原则和规范是立法活动参与者的激励机制。宪法控制立法过程是宪法法治属性的当然结果。对立法过程的控制是宪法发挥效力的另一种形式,它构成了我们运行中的宪法,地方立法权扩容就是很好的例证。

   注释:

   {1}李少文.地方立法权扩张的合宪性与宪法发展[J].华东政法大学学报,2016(2):63-73.

   {2}范进学.宪法实施:到底实施什么?[J].学习与探索,2013(1):54-61.

   {3}洛克.政府论(下篇)[M].叶启芳,瞿菊农,译.北京:商务印书馆,1981:89.

   {4}卢梭.社会契约论[M].何兆武,译.北京:商务印书馆,2003:75-76.

   {5}郑毅.对我国《立法法》修改后若干疑难问题的诠释与回应[J].政治与法律,2016(1):48-59.

   {6}郑磊.“较大的市”的权限有多大——基于宪法文本的考察[J].国家行政学院学报,2009(1):57-60.

   {7}Keith E. Whittington. Constructing a New American Constitution[J]. Constitutional Commentary, 2014,34(1):119-137.

   {8}H. L. A. Hart. The Concept of Law, Second Edition[M]. Oxford University Press, 1994:124-136.

   {9}季卫东.法律程序的意义——对中国法制建设的另一种思考[J].中国社会科学,1993(1):83-103.

{10}周尚君,郭晓雨.制度竞争视角下的地方立法权扩容[J].法学,2015(11):141-151. (点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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