左希迎:南海秩序的新常态及其未来走向

选择字号:   本文共阅读 1905 次 更新时间:2017-12-26 17:36:50

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左希迎  
(38)2017年5月18日,中国与东盟国家落实《南海各方行为宣言》第14次高官会在贵阳举行,会议审议通过了“南海行为准则”框架,菲律宾也对这一成果表示欢迎。作为重要阶段性成果,“准则”框架包括原则、目标、基本承诺等要素,为下一步“准则”磋商奠定了坚实基础。

   对于通过落实《南海各方行为宣言》,最终形成“南海行为准则”的前景,有一种声音是谨慎乐观的。例如,中国外交部边界与海洋司司长欧阳玉靖认为,“准则”框架旨在为南海地区国家确立南海规矩,它将是南海秩序形成的重要节点。(39)对中方来说,域内的分歧和域外的干涉是阻碍谈判进程的最重要因素,但是谈判是唯一的出路。另外一种观点则相对悲观,认为中国与东盟在南海问题上难以实现突破。(40)对刚刚达成的“准则”框架,有外国学者就认为,中国需要的是表面看起来在合作,但并不希望看到一个有约束力的“准则”,因此不应对“准则”框架抱有希望。(41)抛开观点之争,仅仅从操作程序上来看,南海新秩序的构建是充满了挑战的工作。其中一个难题在于,南海问题的核心是中国与其他直接当事国之间的领土主权争端,问题最终还是要通过直接谈判来解决。东盟国家作为整体并不是这一进程的参与者,如果它们仅仅参与制定南海问题上的规则,那么东盟作为一个主体参与的界限在哪里?这一问题将随着落实《南海各方行为宣言》的深入而日趋凸显,并有可能成为阻碍进程的关键。

   此外,南海新秩序的未来走向,除了取决于中国与东盟国家的磋商与妥协,还受制于外部的大环境。最为重要的外部因素就是美国的干涉与施压。冷战后,美国视中国崛起为其亚太战略优先考虑。(42)中美之间在南海问题上的龃龉,应该置于这一维度下考察,由此,中国在南海问题上的行为往往被美国战略家看成是一个方向标。在美方看来,中国在南海进行岛礁建设、强化防务和践行所谓“切香肠战术”的行为,冲击到既有国际秩序和美国信誉,而这势必引起美国的干预。(43)美国干涉的手段非常多元,包括加强军事存在,实施航行自由行动,利用国际法规劝中国,加强与东盟的协调,巩固与盟友、战略伙伴的合作,其目的是增加中国的战略成本,塑造中国的行为。如果南海新秩序不符合美国利益,与美国的理念距离太远,美国干涉的意愿会很强烈。

   同时,周边的一些国家国内政治对外交政策的影响值得引起关注。杜特尔特赢得大选后,改变了菲律宾的外交政策方向,并在很大程度上改善了中国在“南海仲裁案”后的外部环境。然而理性地看,杜特尔特政府的转向乃基于菲律宾的国家利益考虑,并非完全基于感情上认可中国。根据菲律宾最新的《国家安全政策2017-2022》,“‘西菲律宾海(南海)’的争端仍然是菲律宾主权和领土完整首要的安全威胁。”(44)菲律宾对外部安全环境的判断,将成为其未来五年的指导方针。对越南而言,情况更为复杂。基于国内政治和外部环境的考虑,越南一直在执行多面下注的外交政策。在与中国改善关系的同时,积极发展与美国、日本之间的关系。2017年5月底到6月初,越南总理阮春福先后访问美国和日本,以图平衡各方关系。在访问日本期间,两国表示严重关切南海问题,并且承诺加强双方防务合作。(45)

   另外,未来周边某些国家可能会提出仲裁案,或者以提出仲裁案向中国施压。菲律宾提出的“南海仲裁案”给中国带来了极大的压力,越南从中获益甚多,并有可能效仿这一策略。越南一直支持菲律宾在南海上通过国际仲裁的方式来解决,并以观察员国身份积极参加“仲裁案”听证会。事实上,越南早前曾经考虑通过国际仲裁方式提起诉讼。2014年6月1日,时值中国在西沙海域部署981钻井平台,时任越南总理的阮晋勇在接受采访时曾说:“我们已经做好准备采取法律行动,我们正在考虑何时才是采取此举的最佳时机。”(46)相对而言,越南提交国际仲裁的可能性比较小,但以提出“仲裁案为策略向中国施压的可能性较高。

   另一种可能是其他直接当事国开启大规模岛礁建设。中国充分利用强大的基建能力,通过大规模岛礁建设掌握了对南海实际控制的优势局面。然而南海其他直接当事国也可以大规模进行岛礁建设。只要拥有财政保证和相应的技术支持,越南和菲律宾同样可以通过大规模岛礁建设改变现状。正是因为意识到了这一点,2017年5月25日,中国商务部发布了2017年第28号公告,宣布为维护国家安全,中国对耙吸式挖泥船、绞吸式挖泥船、斗式挖泥船、吸沙船和自航自卸式泥驳实施出口管制。(47)

   “南海仲裁案”以后,南海问题有所缓和。然而局面缓和无法掩饰南海的复杂性,南海问题长期难以解决,其深层次原因在于其中同时存在着两种截然对立的秩序观念,即中国坚持的以主权原则为基础的南海秩序,以及美国、菲律宾和越南等国坚持的以国际规则为基础的南海秩序,这两种秩序观念是针锋相对的,很难达成妥协。近年来,通过大力推进岛礁建设,强化南海防御,提升行政管理能力,加快资源开采,中国对南海的实际控制有了实质性的转变,谈判议价能力大幅提升。与此同时,美国通过国际规则和国际法对中国施压的边际收益正在递减,中国与东盟国家之间的关系也在缓和,南海秩序进入到一种新常态。

   随着新权力格局的形成,重新调整既有南海秩序,构建与新权力格局相匹配的南海新秩序,已经具备了条件。但需要看到,南海新秩序的形成将是一个漫长的、艰难的过程。除了南海直接当事国之间的内部矛盾,还有诸多外部挑战,尤其是美国的干涉。因此,构建南海新秩序,中国需要尽量削弱美国干涉造成的影响,使南海问题回归到其本来的实质,即南海问题是中国与其他直接当事国之间的领土主权争端问题,这才是解开南海问题的钥匙。

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   ①张洁:“对南海断续线的认知与中国的战略选择”,《国际政治研究》,2014年第2期,第45~60页。

   ②Ben Doherty,"US Escalates Pressure on China over South China Sea and North Korea",https://www.theguardian.com/us-news/2017/jun/05/us-escalates-pressure-on-china-over-south-china-sea-and-north-korea.(上网时间:2017年6月5日)

   ③FuYing and Wu Shicun,"South China Sea:How We Got to This Stage",http://nationalinterest.org/feature/south-china-sea-how-we-got-stage-16118?page=6.(上网时间:2016年5月9日)

   ④李柯:“中美在南海:两种秩序想象的碰撞”,http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1497955.(上网时间:2016年7月13日)

   ⑤中华人民共和国外交部:“中华人民共和国外交部关于坚持通过双边谈判解决中国和菲律宾在南海有关争议的声明,http://www.fmprc.gov.cn/nanhai/chn/snhwtlcwj/i1370477.htm.(上网时间:2016年6月8日)

   ⑥代表性的论述,参见胡波:“南海之争:越南若赌必输双边谈判方有出路”,《中国新闻周刊》,2014年第24期,第18~19页。

   ⑦“中华人民共和国外交部关于应菲律宾共和国请求建立的‘南海仲裁案’仲裁庭所作仲裁的声明”,http://www.fmprc.gov.cn/nanhai/chn/snhwtlcwj/t1379490.htm.(上网时间:2016年7月12日)

   ⑧“外交部发言人华春莹就南沙华阳礁和赤瓜礁灯塔启用答记者问”,http://www.fmprc.gov.cn/nanhai/chn/fyrbt/t1304807.htm.(上网时间:2015年10月10日)

   ⑨"Wang Yi:Handle the South China Sea Issue through the 'Dual-Track' Approach",http://www.fmprc.gov.cn/mfa_eng/zxxx_662805/t1181523.shtml.(上网时间:2014年8月9日)

   ⑩"Remarks by Secretary Mattis at Shangri-La Dialogue",https://www.defense.gov/News/Transcripts/Transcript-View/Article/1201780/remarks-by-secretary-mattis-at-shangri-la-dialogue/.(上网时间:2017年6月3日)

   (11)Dennis C.Blair,"U.S.Policy Options in the South China Sea",https://www.foreign.senate.gov/imo/media/doc/071316_Blair_Testimony_REVISED.pdf.(上网时间:2016年7月13日)

   (12)"Remarks by President Obama in Address to the People of Vietnam",https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2016/05/24/remarks-president-obama-address-people-vietnam.(上网时间:2016年5月24日)

   (13)左希迎:“‘南海仲裁案’与南海秩序的未来”,http://nads.ruc.edu.cn/upfile/file/20160718093358_236286_53398.pdf.(上网时间:2016年7月17日)

   (14)Katherine Morton,"China's Ambition in the South China Sea:Is a Legitimate Maritime Order Possible?" International Affairs,Vol.92,No.4,2016,pp.909-940.

   (15)鲍贞烨、鲁韠、项月、尹晓宇:“国家海洋局重组:‘五龙治海’时代终结”,《人民日报》(海外版),2013年7月26日。

   (16)Department of Defense,The Asia-Pacific Maritime Security Strategy:Achieving U.S.National Security Objectives in a Changing Environment,July 27,2015,pp.11-13.

(17)Office of the Secretary of Defense,Annual Report to Congress:Military and Security Developments Involving the People's Republic of China 2017,Washington,D.C.,May 15,2017,pp.11-16; Ronald O'Rourke,Maritime Territorial and Exclusive Economic Zone(EEZ)Disputes Involving China:Issues for Congress,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《现代国际关系》

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