章剑生:行政机关上下级之间层级监督行为的可诉性

——崔永超诉山东省济南市人民政府不履行法定职责案评析
选择字号:   本文共阅读 421 次 更新时间:2017-12-22 23:44:18

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章剑生  

   摘要:  在通说上,行政机关上下级之间层级监督行为一直被归入行政内部行为,不具有行政诉讼的可诉性。崔案在相当程度上可以看作是这种通说支持下的重要判例之一。在崔案的裁判理由中,法院将层级监督法律关系定性为行政内部行为时,已经足以支持崔案的裁判结论。但是,裁判理由论证又转向了“改变或者撤销权”与申请人的权利义务关系和诉的利益的讨论,这是否意味着法院并没有否定层级监督行为与原告崔永超之间存在某种权利义务关系。因此,在今后的类似案件中,通过参考崔案,法院有可能的突破点在于,借助法解释技术,基于“申请”、“外化”两个因素,可以有条件地承认一部分层级监督行为具有可诉性。

   关键词:  层级监督行为;可诉性;行政内部行为

  

一、引言

  

   行政有内外之分,此观念起于何时已经难以考证。但在行政法上进一步强化这种观念的外因,可能与《行政诉讼法》第13条第3项规定之间有关联,这一点业内很少有人会否定。如行政机关是否要督促或者采用何种方式督促它的下一级机关履行某项法定职责,即使是因行政相对人提出请求的,都被当作是行政机关自己“家”里面的事,外人不可以啄评。

   20世纪以来,在世界范围内民主行政、责任行政的兴起,加之我国宪法规定“一切权力属于人民”的国体性质,公民参与权获得了国家的认可,环境权、知情权、听证权和请求权等权利获得了法律的确认。当参与权成为宪法规定的基本权利中的当然权利之后,对行政机关上述那种“家事”,行政相对人是否可以进“门”察查呢?由此产生了行政相对人对这种行政机关的“家事”是否有公法上的请求权问题。因公民参与权所带来的思想,已经开始冲击“行政有内外之分”的观念,内部行政已经难以成为行政权可以不受外部监督的籍口了。2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中明确提出了“创新行政层级监督新机制,强化上级行政机关对下级行政机关的监督”的要求。2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也明确指出了“加强对政府内部权力的制约,是强化对行政权力制约的重点。……完善政府内部层级监督和专门监督,改进上级机关对下级机关的监督,建立常态化监督制度。”这些来自体制内的要求都可以看作是执政党和国家对上述新思想的一种制度性回应。

   本文选取崔永超诉山东省济南市人民政府不履行法定职责案(以下简称“崔案”)[1],从法院裁判理由中切出三个问题,论证其裁判逻辑,分析其裁判思路,在此基础上,结合公民参与权,基于《行政诉讼法》第1条所确立的立法目的,分析崔案可以在下级法院审理类似案件时的参考范围,以及在未来的行政诉讼中,法院突破崔案所确定的裁判规则的可能性。

  

二、基本案情与问题整理


   (一)基本案情

   崔永超于2014年11月6日向济南市政府提出“要求行政处理申请书”,请求济南市政府:(1)依法确认济南市槐荫区人民政府(以下简称槐荫区政府)以暴力威胁、噪音干扰的方式强迫搬迁的行为违法;(2)责令槐荫区政府立即停止对申请人的噪音干扰,保证申请人房屋可以正常居住;(3)严格按照法律规定对相关责任单位和责任人员作出行政处理。济南市政府未作出任何答复。崔永超提起本案诉讼称,济南市政府有对槐荫区政府的违法行为进行监督和行政处理的职责,其不履行该职责,是典型的行政不作为,使其合法权益得不到保护。法院经审查后认为,人民法院对行政机关行使职权行为的监督应当依照行政诉讼法的规定进行。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第6条第1款和第30条虽然规定了上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作的监督,也有权对下级人民政府及房屋征收部门在房屋征收与补偿工作中违法行为责令改正,但此种职权系基于上下级行政机关之间的层级监督关系而形成。上级人民政府不改变或者不撤销所属各工作部门及下级人民政府决定、命令的,一般并不直接设定当事人新的权利义务,当事人可以通过直接起诉所属工作部门或者下级人民政府作出的行政行为来维护合法权益。在存在更为有效便捷的救济方式的情况下,当事人坚持起诉人民政府不履行层级监督职责,不具有权利保护的必要性和实效性,也不利于纠纷的及时解决,且易于形成诉累。因此,济南市政府是否受理当事人的反映、是否启动层级监督程序、是否改变或者撤销所属各工作部门及下级人民政府的决定、命令等,不属司法监督范畴。

   (二)问题整理

   崔案涉及两级人民政府。基于人民政府组织法等相关法律规定,崔案中各方当事人的行为结构(法律关系)图示如下:

   崔案中,崔永超针对槐荫区政府以暴力威胁、噪音干扰的方式强迫搬迁的行为,原本可以向法院起诉,请求确认槐荫区政府这一事实行为违法。但是,崔永超却选择了依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第6条第1款和第30条的规定,向槐荫区政府的上一级政府即济南市政府提交“要求行政处理申请书”,请求济南市政府履行责令改正等监督职责,以保护其合法权益。崔案的核心问题是,济南市政府不履行对槐荫区政府层级监督行为是否具有可诉性?对此,法院作出了驳回再审申请人崔永超的再审申请。从法院裁判理由中,我们可以整理出如下三个问题:

   1.关于层级监督关系的法律性质。裁判理由称:“《国有土地上房屋征收与补偿条例》第6条第1款和第30条虽然规定了上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作的监督,也有权对下级人民政府及房屋征收部门在房屋征收与补偿工作中违法行为责令改正,但此种职权系基于上下级行政机关之间的层级监督关系而形成。”基于这一段裁判理由,法院的结论是,对下一级行政机关行使责令改正等职权,是基于上下级行政机关之间的层级监督关系。也就是说,没有这种层级监督关系,也就没有这一行政职权。因此,本文认为,要判定基于此项行政职权实施的层级监督行为是否具有可诉性,就必须先讨论行政机关上下级之间层级监督关系的法律性质。

   2.关于“改变或者撤销权”与申请人的权利义务关系。裁判理由称:“上级人民政府不改变或者不撤销所属各工作部门及下级人民政府决定、命令的,一般并不直接设定当事人新的权利义务,当事人可以通过直接起诉所属工作部门或者下级人民政府作出的行政行为来维护合法权益。”在实务中,上一级行政机关“改变或者撤销权”所指向的行政行为,是由下一级行政机关作出的;若上一级行政机关不行使对这一行政行为的“改变或者撤销权”,那么,上一级行政机关这种“不行使”行为与下一级行政机关作出该行政行为的行政相对人之间究竟有否法律上的关系,法院裁判给出的答案是,“一般并不直接设定当事人新的权利义务”。由此,本文认为有必要讨论“改变或者撤销权”与申请人权利义务之间的关系,并寻找“一般”之外的“特殊情形”是否存在等。

   3.关于诉的利益。裁判理由称:“在存在更为有效便捷的救济方式的情况下,当事人坚持起诉人民政府不履行层级监督职责,不具有权利保护的必要性和实效性,也不利于纠纷的及时解决,且易于形成诉累。”这段裁判理由有两层意思:(1)不选择“更为有效便捷的救济方式”,却起诉人民政府不履行层级监督职责,基于法院得出了本案没有诉的利益;(2)原告选择了(1)救济方式,不符合行政诉讼立法目的。那么,这段裁判理由与“可诉性”有何关联性,本文将加以分析论述。

  

三、评析

  

   (一)关于层级监督关系的法律性质

   崔案中,裁判理由展开的逻辑前提是,被告与槐荫区政府之间是“层级监督关系”,据此法院推出被告是否督促槐荫区政府履行法定职责——无论是作为还是不作为——不具有可诉性之结论。那么,层级监督关系究竟是一种什么样的法律关系,且它为何可以成为排除法院合法性监督的理由,这就要分析层级监督关系的法律性质。

   对于行政机关层级监督关系,行政法学理论研究并不多见。有学者认为:“层级监督是依据行政系统内的隶属关系、层级关系而生成的一种监督途径和方式,它是以上级行政机关对下级行政机关、各级政府对其工作部门之间存在的领导和指导关系为基础的,既是行政系统内固有的、原始的监督形式,也是行政机关内部监督中最基本、最经常的监督形式。”[2]这段文字基本上描述出了层级监督关系制度框架。总体而言,层级监督关系内容涉及如下三个方面内容:(1)层级、隶属关系。以行政区域划分为基础,国家从中央到地方设置了一个金字塔形的行政机关组织体系,作为国家行使行政权的组织基础。其中,行政机关外部之间的层级关系和行政机关之间内部的隶属关系,构成了层级监督关系中两种最为重要的组织体系。前者如国家公安部-省公安厅-市公安局,后者如公安厅—法制总队-复议处。(2)命令—服从关系。无论是层级关系还是隶属关系,其中处于领导地位的上一级行政机关有权对下一级行政机关或者隶属部门都有下令权,下一级行政机关或者隶属部门都必须服从、执行;即使对此有异议,也应当通过法定程序提出。[3](3)行政一体化。前述(1)和(2)的两个法律关系,都是为了整合各行政机关以及隶属的部门,旨在形成由上一级行政机关“统一领导”[4]的行政一体化制度,即在整个国家行政机关系统内,必须保证上情下达,政令畅通,共同完成现代行政任务。

   那么,上述这种“层级监督关系”何异于行政机关与行政相对人之间的法律关系,以至于要把它划出行政诉讼可诉范围之外呢?要分析这个问题,我们必须先来讨论一下涉及本案的《国有土地上房屋征收补偿条例》的两个法律条文,即“上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作的监督(以下简称A条)”和“市、县级人民政府及房屋征收部门的工作人员在房屋征收与补偿工作中不履行本条例规定的职责,或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的,由上级人民政府或者本级人民政府责令改正,通报批评;造成损失的,依法承担赔偿责任;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任(以下简称B条)。”A条位于《国有土地上房屋征收补偿条例》总则中,内容上可以当作是对行政组织法相关内容的一种重述,即层级监督关系中上一级行政机关的“下令权”。这种立法例并不少见。B条实质上是对A条的一种实施“担保”,即对“市、县级人民政府及房屋征收部门的工作人员在房屋征收与补偿工作中不履行本条例规定的职责,或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的”,上级人民政府或者本级人民政府有权作责令改正,通报批评等监督。由此可见,无论是A条还是B条,其立法目的具有“行政一体化”的保障功能,因此也就难以解释出它们赋予了被征收人有何种法律地位,更难以解释出它们有保护被征收人合法权益的立法要旨。所以,层级监督关系性质上具有内部性,行政机关之间在层级监督关系中发生的各种行为,都属于行政内部行为。依通说,行政内部行为不具有可诉性。[5]

   (二)关于“改变或者撤销权”与申请人权利义务之间的关系

无论是学理上的通说还是制定法上的相关规定,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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