严泉:内阁制的困境:孙宝琦与北京政府后期的府院关系

选择字号:   本文共阅读 751 次 更新时间:2017-12-22 16:52:14

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严泉 (进入专栏)  

  

   [摘要] 在直系首领曹锟担任总统的北京政府后期,人事纷争与财政问题一直是曹锟与国务总理孙宝琦之间的政治焦点。内阁人选、财长留任、金佛郎案、德发债票案等问题,成为府院角力的主要内容。曹锟、孙宝琦府院之争在外部环境方面,不同于黎元洪与段祺瑞时代,主要还是受制于内部的权力之争。1923年民国宪法关于内阁制的政制设计,使得在府院权力关系中,总统始终居于主导和支配地位,总理则受制于总统。这种权力关系,不仅是当时的军政实力决定的,也是宪法中内阁制度设计的结果。

  

   [关键词] 北京政府  内阁制  府院关系  孙宝琦  曹锟

  

   1923年10月直系首领曹锟出任总统后,即开始着手组阁。10月30日,曹锟向众议院提出孙宝琦组织正式内阁案。孙宝琦(1867—1931),字慕韩,浙江杭州人,发迹于晚清外交界,历任驻德、澳、法等国使馆随员、出使法国、德国大臣,回国后又任帮办津浦铁路大臣、山东巡抚。民国成立后,曾任外交总长、代理国务总理、审计院长、财政总长、税务处督办等职。1924年1月9日,众议院多数表决通过孙宝琦组阁同意案。

  

   孙宝琦担任国务总理历时近半年,至同年7月2日辞职下台。一般论著对孙宝琦内阁未有专门研究,通史类著作的叙述亦过于简略。①个别论著的看法也不尽符合历史事实,如有学者在分析孙宝琦倒台原因时,称其奉行“和平统一”的方针与吴佩孚的“武力统一”相矛盾,“吴通过财政总长王克敏力图倒孙。王克敏收买议员,联络阁僚,处处掣肘”。曹锟为拉拢吴佩孚,又转向王克敏的一边,致使孙于7月2日辞职。②但是实际上,虽然孙宝琦上台伊始,宣称“奉行宪法”、“和平统一”的施政方针。但是曹锟却持反对态度,在2月9日全体阁员会议上,曹锟“反对和平统一,对慕韩有些不耐烦。”③加之吴佩孚的反对,不久孙就改弦易辙,不再坚持和平统一。2月21日北京政府内阁会议作出决议:“(一)派员入粤,检查军队;(二)责成财政部拨解援粤款;(三)决以武力统一;(四)宣慰粤商民。”④孙宝琦在执政初期与直系关于统一政策的分歧,由于其主动放弃和平统一的立场而化解,当然不可能成为日后下台的主要原因。

  

   回顾孙宝琦内阁近半年的历史,人事纷争与财政问题一直是孙宝琦执政时期的政治焦点。同时,这些焦点问题也是总统、总理、阁员与国会持续角力的重要内容,其结局还进一步凸显北京政府后期府院关系新的特色。

  

   一、内阁人选与府院争执

  

   孙宝琦与曹锟并非关系密切,从组阁的背景来看,“其成立完全由于政争”①,出任国务总理其实是一个意外。在最初的总理人选上,曾任国务总理的颜惠庆原先是受到吴佩孚支持的,但由于害怕众议院反对而被迫退让。众议院议长吴景濂在众议院中势力很大,此前吴景濂就有意于总理职位,但由于贿选以后曹锟不愿意提名而作罢。代理总理高凌霨也有自己的打算,在1923年10月底“提出难于通过的孙宝琦作挡箭牌,以便自身的延长代期。”②但是,由于吴景濂与高凌霨交恶,国会中吴景濂派“乃一面与孙宝琦接近,离间孙高感情。一面更以财长王克敏进行金佛郎案(王于十一月二十日继署财长)攻击高阁。”③由于吴派与中间派议员联合反高,孙宝琦组阁同意案遂得以通过,高凌霨被迫下台。虽然孙宝琦素来给人印象是“老成练达”,也无多少派系色彩,“然孙阁之成,实由于吴高政争之时会,非曹总统之本意。”④所以孙宝琦组阁同意案通过后不久,府院之间即陷入人事纷争的泥潭。

  

   人事问题首次交锋是关于内阁人选的决定权,双方在一开始就存在分歧。总统府方面要求先公开内阁名单,再发布总理任命,而院方“则坚持非命令发表之后,亲与总统晤商,不能有所表示也。”⑤1924年1月11日,总统府秘书长王毓芝约请孙宝琦到总统府秘书处谈话,在谈话中王毓芝提醒孙宝琦,新阁员名单必须先请曹锟阅览。⑥“孙氏所表示,仍坚持其主张,在命令未发表之前,除与总统面商以外,无论对于何人,不愿谈阁员名单之事。”⑦

  

   1月12日,总统府又电请孙宝琦入府与曹锟晤商。双方在会商阁员人选时,财政总长王克敏(字叔鲁)的留任问题成为人事案的焦点。“曹氏即历述财政上困难情形,年关又甚紧迫,比较有办法者,还推叔鲁,应使蝉联,以资熟手。孙氏谓叔鲁才具固属可爱,然办事鲁莽,舆情不洽,且议员方面,反对尤烈。”曹认为这是议员们非正式的表示,不必在意。而且现在各方索饷,非一千万不能过年。孙自称年关财政自有办法,请曹放心。在谈及全部阁员人选时,孙氏呈出一阁员名单,除交通部外,其他各部均有二名总长候选人,预备曹锟挑选。“其名单如下:(外交)顾维钧、颜惠庆;(内务)王毓芝、陈汉弟;(财政)龚心湛、赵椿年;(农商)王正廷、黄开文;(陆军)冯玉祥、陆锦;(海军)萨镇冰、李鼎新;(司法)王宠惠、江庸;(教育)范源濂、陈仁先;(交通)吴毓麟。”曹锟选定孙氏名单上的顾维钧、吴毓麟、颜庆惠、王宠惠、范源濂、李鼎新、陆锦,分别出任外交、交通、农商、司法、教育、海军与陆军总长。而新增程克、王克敏分任内务、财政总长。“孙氏对于其他均可同意,惟于内、财两部,不能赞成。”特别是财长人选,孙甚至提出自兼财长。但曹以孙氏年事已高,不宜过累为由不同意。双方相持不小,会谈长达三小时之久。最后孙氏妥协,“遂草草将各令副署而出,时已九时许。抵宅愤慨不已,昨晨遂有不干之表示。”⑧

  

   国会方面对于王克敏留任的反对声浪也不小。虽然没有议员直接攻击曹锟,却有人在孙宝琦组阁案通过后提出查办与弹劾王克敏案。如众议员叶声夏等提出“弹劾财政总长王克敏违法渎职丧权误国应由院议移参议院依法审判案”,叶指出王克敏曾任中法实业银行经理,“与法人夙有渊源,前年因中法实业银行倒闭,亏空甚巨,久思设法营谋复业。曾向两国当局斡旋。”后王克敏又请法国方面代为筹款,于是法国公使提出用金佛郎偿还辛丑赔款,而王克敏也开始帮助法国当局游说中国方面通过“金佛郎案”。⑨众议员王茂材等提出“查办中国银行总裁王克敏营私舞弊案”、“查办署财政总长王克敏转帐盗窃国库案”,两个查办案在1月16日众议院大会上通过,叶声夏的弹劾案则交付审查。[①]1月19日众议院开会审查王克敏弹劾案,决定派代表分赴外交与财政部调查,等到调查结束后,再开会进行审查。[②]2月13日,王克敏弹劾案通过众议院委员会审查,“经众讨论之结果,认为王氏所发行之五百万使领库券,条例手续,均确有违法之点,有提案弹劾之必要”,准备再交大会讨论。[③]参议院方面也有动作,参议员范振绪不仅提出查办案,而且致信孙宝琦,陈说用王之失计,只要王克敏复任财长,“金佛郎案期在必办。”[④]后来“幸而阴历年关来临,议员想王氏稍发岁费,乃顿时敛起声势。”[⑤]国会反对王克敏,其原因一方面是反对王克敏在“金佛郎案”上的立场,另一方面是王在任高凌霨代阁财政总长时,秉承高凌霨的意旨扣留国会经费,引发国会不满,“国会方面与王克敏之感情,已坏至极点。”众议院方面“愤慨殊深。”连中立派议员李载庚等也提出质询。[⑥]

  

   王克敏面临孙宝琦的冷遇与国会的反对,“不得不变更策略,表示决不就孙阁之财长,以为消极不合作之抵制。并用种种方法,破坏年关财政。”[⑦]后来在曹锟以及直系诸要人的反复劝说下才勉强就任,“一月十五日后的一星期中,北京的政界实为王克敏一人而忙碌。” [⑧]1月24日,王克敏正式出席内阁会议,次日通电各省,报告就任财长职。

  

   在王克敏留任财长问题上,孙宝琦与曹锟的分歧是相当大的。内阁人选的博弈结局表明,曹锟在阁员人选上早已有自己的主见,特别是坚持财政部总长非王克敏不可,对孙宝琦表示“国会方面对王种种举动,均有我在,不必足下担心”,以致于孙氏不得不软化。[⑨]不难看出,曹氏拥有人事主导权,孙氏则是处处退让,“慕韩对所取得的结果表示愤怒,但仍签署了阁员任命。”[⑩]孙宝琦上台后,在财长问题上“已渐暴露‘府’、‘院’、‘国会’三方,因观念之不同,利害之冲突,各持成见,各趋极端,不特无疏解调停之余地,且有势难并存之表征。”[11]

  

   二、孙、王不和与府院暗斗

  

   人事问题另一次交锋是孙宝琦与王克敏的不和。王克敏(1879-1945),字叔鲁,浙江杭州人。与孙宝琦不仅是同乡,而且也是外交界出身,晚清时历任驻日本留学生监督、直隶交涉使等职。民国成立后转投财政金融界,在皖系北京政府时期曾任财政总长、中国银行总裁。抗战时出任伪职,战后畏罪自杀。据长期与王克敏共事的中国银行总裁冯耿光回忆,“王在北方很久,对于军政界各方面人物,都有拉拢,人很机警,政治嗅觉也灵敏。”[12]

  

   财政总长留任之争,其实是孙、王交恶之始。王克敏自恃有曹锟支持,也曾觊觎总理宝座。1月8日,就在孙宝琦组阁案通过的前一天,颜惠庆还一度认为“王克敏看样子要当总理了。”[13]由于王克敏“极具实际能力,每月可以毫不费力地筹集350万元经费,保证军政开支。”[14]其在金融界的人脉关系与实际筹款能力,深得曹锟青睐与信任。孙不愿意王入阁以威胁自己的地位,这种想法也在情理之中。加之孙本人亦担任过财政总长,又从税务处督办的位子上转任国务总理,对财政事务并不陌生,更加不愿意让王入阁,插手经济事务。所以从一开始孙宝琦以议员反对为由,拒绝王克敏入阁。[15]而王克敏在入阁之初仍有推翻孙的想法,但是在颜惠庆明确的反对下,只得暂时表示愿意与孙合作。[16]

  

   然而好景不长,3月底孙宝琦因中俄交涉失败而称病请假,当时盛传颜惠庆代阁、程克代阁,准备先行解决“金佛郎案”(简称“金案”),作为总统府秘书长王毓芝出任总理的过渡。4月2日,颜惠庆在见到孙宝琦时,发现孙氏很沮丧,称如有出国机会很想离开。而王克敏则计划将王毓芝推为国务总理。[17]在孙宝琦4月7日销假视事后,王克敏见挤孙不动,于4月10日、12日、16日三次提出辞职。当王在4月10日内阁会议上提出辞呈时,孙即令国务院秘书长王继曾持辞呈送府请夺,曹锟在辞呈上批示为“毋容辞职”,将辞呈退回。[18]孙宝琦只能表示附和,17日再派财政部次长苏锡第到王府劝说。20日晚,孙亲率全体阁员赴王府劝王复职。王克敏一方面不宣布复职,与孙相持;另一方面“依然主持部事,部中要人,仍日赴宅中,请示一切。”王氏的计划,“则必须孙宝琦先行开口,将王氏之政策,作孙氏之政策,持与王商,王然后出台做事。”这样孙宝琦就会在“金佛郎案”上自食其言,难以向参议院交待。[19]后来在曹锟的邀请下,4月25日王克敏赴公府与曹面谈,表示不再辞职。28日经阁员的一度调和,王又表示可以与孙合作。“孙王表面的妥协,完全由于外力乘机而起,恐怕两败俱伤所致,并非内中有妥协的可能。”[20]

  

此后王暗中进行“德发债票案”(简称“德案”),(点击此处阅读下一页)

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