孔德王:论作为法律修改方式的法律修正案

选择字号:   本文共阅读 127 次 更新时间:2017-12-13 00:07:54

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孔德王  

   摘要:  作为我国法律修改的重要方式,法律修正案兼顾了法律的稳定性和适应性,一方面能够确保法律的稳定和权威,另一方面能够根据社会需要适时更新法律的内容。但是,我国现行法律修正案法律修改方式存在适用条件不明确、法条序号设置不统一、表述方式使其无法直接引用、表决方式不合理以及实用性不高的问题。在法律修改已经成为立法工作重心的背景下,完善法律修正案这一法律修改方式显得尤为迫切。

   关键词:  法律修正案;法律修改方式;宪法修正案;刑法修正案;法律修改


一、 引言


   法律修正案是我国三种法律修改方式之一。与另外两种法律修改方式——法律修订和法律修正——相比,通过修正案修改法律,能够在法律原文文字表述保持不变的情况下,根据社会发展的需要,及时更新法律的内容。法律修正案发挥作用的方式较为独特,具体而言:不对法律文本的原文做任何更改,只是在其后不断附加修正案,根据“新法优于旧法”的法律适用原则,通过新生效的修正案增加法律原文及先前生效的修正案中没有的规定,或者更改、废止法律原文及先前的修正案中已有的规定。[1]由此,法律修正案这一法律修改方式能够兼顾法律的稳定性和适应性。

   目前学界的法律修正案研究主要集中在其实体内容方面。也就是说,法律修正案应该包含哪些内容、对法律做出怎样的修改。每一次法律修正案出台前后,都会引发一波研究热潮,争论法律修正案应该规定什么、不应该规定什么以及相应的理由。[2]与之形成鲜明对比的是,关于法律修正案法律修改方式的研究不仅成果少,而且较为零散,缺乏完整深入的探讨。所谓法律修改方式,实质上说的是立法者在修改法律过程中运用的操作方法或操作技术。有鉴于此,本文将从法律修正案作为法律修改方式这一视角出发,在梳理我国采用法律修正案的历史脉络的基础上,分析其存在的缺陷并提出完善建议。


二、 我国以法律修正案的方式修改法律的历程


   法律修正案源自美国,并且首先运用于美国宪法的修改。美国1787年第五条规定:“国会应在两院各2/3议员认为必要时,提出本宪法的修正案,或根据全国2/3州议会的请求召开制宪会议提出修正案。以上任何一种情况下提出的修正案,经全国的3/4的州议会或3/4州的制宪会议批准,即成为本宪法的一部分而发生实际效力……”[3]创设宪法修正案,是制宪者基于制宪立国之时的具体情势而作的制度设计,寄望于其可以降低宪法修改的难度,以便于随后及时纠正宪法原文中的不当之处。[4]实践证明,这一独特的制度设计确实起到了制宪者所预期的效果,使得美国宪法能够得到及时而必要的修改。宪法前十条修正案的迅速通过就是最好的例证。随着历史的发展,宪法修正案在美国还发挥着制宪者当初所没有预料到另外两重功能:[5]第一,确保宪法的稳定和权威。正是由于以宪法修正案修改宪法不需要更改宪法原文,1787年制定的美国宪法才能历经两百余年沿用至今,文字表述完全保留制宪时的原貌。第二,宪法修正案有助于民众全面地了解美国宪法的变迁过程。通过阅读宪法和依照时间顺序附于其后的一条一条的宪法修正案,民众可以透过条文获知美国宪法的历史沿革。综上所述,在“原产地”美国,宪法修正案的主要价值在于降低宪法修改的门槛,确保宪法的稳定和权威以及历史认知功能则是其附带功能。

   法律修正案伴随着我国法治建设的进程进入我国,并发展为当前我国法律修改方式之一。

   在全国人大常委会做出正式决策之前,已经有学者提议我国采用宪法修正案来修改宪法。早在1985年,已有论者主张我国宪法的修改可以移植美国的宪法修正案,认为这“对于维护宪法和法律的权威和稳定,健全和加强法制,保证我们国家的长治久安,应当说是有益的和可行的”。[6]

   1982年宪法的修改在我国首次采用法律修正案的修改方式。1988年,七届全国人大一次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》,首次对现行宪法进行修改。这一举动,不仅是我国首次引入法律修正案这一法律修改方式,而且是以宪法修正案修改宪法的宪法惯例确立的开端。时任全国人大法律委员会委员的刘政,在一篇文章中回顾了全国人大常委会决定采用宪法修正案修改宪法的决策过程:“1988年2月27日,六届全国人大常委会向七届人大一次会议提出修改宪法案时,彭真委员长提出:这次对宪法的修改采取修正案的方式,这是美国的修宪方式,比法国、苏联和我国过去的修改办法好。彭冲副委员长和王汉斌副秘书长对实行这种修宪方式作了说明。采取这种方式,得到了委员长会议和常委会会议全体组成人员的赞同。”[7]

   1988年宪法修正案通过后,当即有学者撰文分析以宪法修正案修改宪法的优势。他认为,附于宪法本文之后的宪法修正案,能够在保持宪法稳定的基础上,及时更新宪法的部分内容,使其保持与时俱进。这样做可以避免“动辄就另外制定一部新宪法”。[8]可见,学者们较为推崇宪法修正案对于维护宪法稳定和权威的积极功效。之所以如此,可能是因为建国后我国宪法文本变动较为频繁,导致宪法实施状况不尽如人意。至于降低宪法修改难度这一美国宪法修正案设立的初衷,以及宪法修正案在加强民众宪法历史认知方面的作用,自始至终都不被我国学者所看重。

   刑法修正案的颁行标志着法律修正案成为我国法律修改的三种方式之一。我国刑法的修改方式,经历了从以单行刑法和附属刑法修改刑法,到采用刑法修正案修改刑法的转变过程。1979年我国才制定出第一部刑法。尽管刑法的通过有着极为重要的意义,但是,当时我国法治建设处于起步阶段,理论研究水平和立法能力都较低,刑法的规定并不完备。随着改革开放进程的展开以及理论研究成果的增多,立法机关先后以制定单行刑法和附属刑法的方式对刑法加以补充和完善。1997年,我国对1979刑法做出全面修改以满足社会的需要。尽管如此,刑法仍有必要进一步更新。或许是因为宪法修正案的示范效应,更主要的是,鉴于此前采用单行刑法和附属刑法这两种补充和完善方式暴露出来的问题,刑法学界开始呼吁改变刑法修改方式,主张通过刑法修正案来修改刑法。在他们看来,刑法修正案既能够维护刑法典的统一和稳定,又能够适时地更新刑法典的部分内容,是确保刑法在稳定性和适应性之间保持协调的上佳选择。[9]立法者最终采纳了学界的建议,于1999年通过了我国的第一个刑法修正案。这标志着法律修正案已经成为我国法律修改的基本方式。截至2017年,全国人大常委会已经制定了九个刑法修正案,对1997刑法做出了大量修改。

   纵观法律修正案法律修改方式在我国“落地生根”的历史过程,我们可以看到,“以我为主”地积极借鉴西方法治文明成果,对推进我国法治国家建设具有重要意义。


三、 目前我国以修正案的方式修改法律存在的问题


   (一) 以法律修正案的方式修改法律的适用条件不明确

   法律修正案是我国立法机关在实践中采用的三种法律修改方式之一。法律的全面修改主要采用法律修订的方式,法律的部分修改则主要采用法律修正和法律修正案两种方式。由于法律修正案和法律修正在概念上容易混淆,且在立法程序上极其相似,导致两者在适用上的混乱。在许多法律的修改中,提案主体和立法机关审议的草案名为《X法的修正案(草案)》,立法机关最终通过的却是《关于修改X法的决定》。以水污染防治法的修改为例,2016年,国务院提请全国人大常委会审议《中华人民共和国水污染防治法修正案(草案)》,并由环保部长代国务院向全国人大常委会做了《关于<中华人民共和国水污染防治法修正案(草案)>的说明》。2017年十二届全国人大常委会通过时则变成了《关于修改<中华人民共和国水污染防治法>的决定》。以法律修正案的形式提案,以法律修改决定的形式通过,是我国法律部分修改实践中比较常见的现象。作为对比,《刑法修正案(九)》在修改过程中,提案主体的提案和立法机关的审议,都将之称为《刑法修正案(九)草案》。法律修正和法律修正案在立法程序中这种相似性不止让人困惑,更容易让人误解,甚至作为同一种法律部分修改的方式混用。[10]

   此外,尽管全国人大常委会法工委将法律修正案视为我国法律修改的三种方式之一,[11]但是,立法机关的法律修改实践却极少使用法律修正案。目前,除宪法外,我国只有刑法的部分修改采用了法律修正案,其他法律的部分修改都采用的法律修正。那么,是不是只有刑法的部分修改才能通过法律修正案进行?并没有一个统一的认识。相关法律规范中既没有相关的规定或说明,学界也鲜有讨论。简言之,在什么情况下采用法律修正案的方式进行法律修改,法律修正案的适用条件是什么,仍然是一个悬而未决的问题。

   (二) 法律修正案的法条序号设置不统一

   法条序号是修正案的构成要素之一。在法条序号设置上,宪法修正案和刑法修正案并不统一。宪法修正案的法条序号使用的是“第C条”的设置方式,而且新通过的宪法修正案的法条序号与此前的宪法修正案保持连续。全国人大分别于1988年通过了第一条和第二条宪法修正案,于1993年通过了第三条至第十一条宪法修正案,于1999年通过了第十二条到第十七条宪法修正案,于2004年通过了第十八条至第三十一条宪法修正案。宪法修正案的法条序号设置与我国其他法律相一致,不仅引用起来方便,而且形式上也美观。我们在引用宪法修正案时,径直说明“宪法修正案第C条”或“宪法第C条修正案”即可。

   刑法修正案的法条序号则较为独特。一方面,它没有采用“第C条”的通行设置方式,而是以“一”、“二”的体例顺序排列。例如,《刑法修正案(九)》的法条序号为:“一、在刑法第三十七条后增加一条,作为三十七条之一:‘……’二、将刑法第五十条第一款修改为:‘……’……”另一方面,新通过的刑法修正案的法条序号,没有与先前的修正案保持连续,反而都是从“一”开始重新排列。为避免混淆,全国人大常委会将捆绑在一起一次通过的刑法修正案作为一个整体,在修正案的标题上标明修正案的序号,以示区分。所以,已有的九个刑法修正案的标题分别为:《刑法修正案》、《刑法修正案(二)》、《刑法修正案(三)》、《刑法修正案(四)》、《刑法修正案(五)》、《刑法修正案(六)》、《刑法修正案(七)》、《刑法修正案(八)》、《刑法修正案(九)》。独特的法条序号设置方式致使刑法修正案的引用较为不便,不仅需要说明是第几条,而且需要在前面加上该法条出自具体哪一个刑法修正案。全国人大常委会不仅没有说明刑法修正案采用这样的法条序号设置方式的原因,更没有说明如此设置法条序号的优点何在。

(三) 法律修正案的表述方式使其无法直接引用 (点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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