陆铭:疏解“低端人口”就能治好“城市病”吗

——中国城市化路径的困境与抉择
选择字号:   本文共阅读 759 次 更新时间:2017-12-12 23:47:42

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从移民的空间分布来看,2000年之后,人口大量向东南沿海地区集聚的趋势并没有改变,吸引外来人口最多的省份(或直辖市)仍然是广东、浙江、江苏和上海。

   在人口继续向东南沿海大城市集聚的同时,在2003年前后,政府通过行政干预的手段让经济资源(包括建设用地指标和资金)在区域间的配置发生了重大的变化,形成了明显的政策拐点。一个明显的变化是,建设用地指标的配置被作为支持中西部经济发展的政策手段。1999年4月国务院批准的《1997-2010年全国土地利用总体规划纲要》强调了统筹平衡各区域用地,主要体现在对东南沿海区和环渤海区建设用地规模扩大加强限制。


都市圈的集聚发展和新城、开发区分散发展的矛盾

  

   现代经济增长中,集聚所产生的规模效应对于第二、三产业发展均有推动作用。特别是当经济高度开放的时候,接近沿海大港口意味着接近国际市场,而接近区域性的大城市则意味着接近国内市场,中小城市的增长速度取决于它到沿海大港口和区域性大城市的距离。也就是说,不能人为地割裂大城市和中小城市的经济增长。靠行政性的力量以削弱大城市的增长来促进中小城市的增长,其结果可能是对中小城市的增长也不利。与上述经济规律相悖的是,地方政府盲目做大本地人口,以推进城镇化的名义,规划新建了为数众多的新城新区。新城新区建设数量过多,规划面积和人口普遍超过现实。截止2013 年2月底,中国在建新区达105个, 按面积划分,大于1000平方公里的新区19 个,500-1000平方公里的新区10个,100- 500平方公里的新区约40个。国家发改委统计,如果把全国新城新区的规划人 口加起来达34亿。

   与新区的辽阔面积形成对比的是,新建城区的人口数量偏少,远低于规划人口。新区人口规模偏小,直接制约了交通、水电、信息、垃圾处理等基础设施建设,同时导致已建成基 础设施的利用率低下。很多新城区的过度建设导致城市缺乏足够的人口和产业进行消化,从而出现类似“空城”、“鬼城”的现象。

   新城建设往往是与产业园遍地开花的现象相伴随的。现在,几乎每个县都有一个产业园,大量产业园因缺乏规模,难以具备招商引资的基础设施条件,而大量产业园投资又依赖政府 负债来实施,结果造成投资大、产出低、负担重的局面。每个地方都在发展工业,甚至出现产业的雷同和重复建设。在相邻市,甚至同一个市的内 部,都普遍地出现产业的重复建设, 在招商引资中恶性竞争、相互拆台。

   城市的盲目扩张导致人口和土地的集聚远远落后于经济活动的集聚。自从1990年代初以来,中国城市间的经济活动集聚度有非常显著的提高,而人口(无论是城市的总人口还是非农业人口)集聚程度均提高有限。与此同时,由于中国对于建设用地实施指标规划管理,并且禁止开展建设用地指标的跨地区交易和地区之间的农业用地占补平衡,因此,出现了土地城市化和人口城市化严重脱节的现象。

   在1990至2006年期间,所有城市样本平均的建成区面积扩张速度为每年7.77%,而同时期的非农业人口增长速度仅为4.56%,两者相差3.21个百分点。如果将城市样本再进一步区分为东、中、西三个部分,通过对比可以发现,只有在东部城市的人口和土地的城市化相关不多,在中部,建成区土地面积扩张速度几乎是非农业人口增长速度的2倍,而在西部,这一比率接近3倍。

  

当前城市化路径的社会经济后果影响


   上述的这些政策误区影响了中国的经济增长,社会和谐,并加剧了收入不平等。

   首先,政府试图使用行政指令分配土地、劳动力等要素的尝试导致了扭曲及不可持续的经济增长模式。并进一步阻碍了中国经济的增长和效率。中国中西部地区依靠政府负债支持的粗放增长模式是不可持续的。大城市中大量非户籍人口的存在也带来了一定社会隐患。同时,由于不合理的城市化政策,在城市化过程中中国农村和城市间收入差距并没有像其他国家一样显著缩小。

  

经济增长的动力受阻,效率恶化

  

   如前所述,一方面,在市场力量的作用下,经济集聚趋势仍在继续,使得东部沿海地区和大城市进一步吸引劳动力流入。

   另一方面,政府明显加强了通过行政手段引导资源向中西部流动的政策措施,在2003年前后形成了政策上的拐点。虽然这些平衡区域发展的政策确实实现了区域经济总量的收敛,但是,这是以劳动力未充分流动、资源配置的行政化和要素价格扭曲为前提的,其代价则是2003年之后中国经济出现了明显的全要素生产率(TFP)增长放缓和资源配置效率的损失,并将对当前的区域平衡政策的可持续性构成威胁。

   事实上,行政配置资源的政策效果却 并不强,从每一年企业数量的变化可以看出,东部企业的数量占比在2003年后并没有减少,这一比重从2003年的73.2%变为2007年的74.1%。这说中西部偏向的政策并没有使得企业向东部集聚的趋势发生逆转。

   在2002年到2009年期间,东部地区的就业增长率要高于全国平均水平,与此同时中西部地区的就业增长率要低于全国平均水平,这说明,从就业角度来看,中西部的投资推动型的经济增长在创造就业方面的效应却不强。

  

地理劣势地区数量型扩张带来的债务负担

  

   在大约2004年之后,表面上看起来,中国的中西部省份的GDP增长速度快于东部省份。但是,如果仅有数量型的经济增长,而缺乏有市场竞争力的产业,同时,大量的基础设施和工业园建设又依赖政府的投入,其结果就是地方政府借了大量举债投资,但却没有带来同步的经济增长,使得债务负担越来越重。不管是从城投债发债的支数还是规模来讲,中西部省份所占的比重近些年来总体上处于上升趋势,在2012年,这两个比重均已经超过50%。而中西部省份在2011年全国GDP中占有41.5%。

   从总的负债率来看,中西部省份的负债状况同样令人堪忧。我们由2013年政府公布的每一个省的债务存量数据,计算了每一个省债务除以GDP的比率。如图2所示,中西部省份普遍人均GDP低而负债率高。

  

大城市内部的非户籍常住人口比重持续上升,社会风险加剧


   中国的城市常住人口中,有着相当一部分的非本地户籍人口,并且随着城市化水平的提高,这一部分人口的比例在不断提高。长期以来城乡分割所造成的城乡差距也在城市内造成了户籍和非户籍人口的差距,于是形成了城市内部新的“二元社会”分割。在城市里,因为没有当地户籍,外来人口的收入,教育回报均较低。

   城市内部的二元社会一旦形成,就会持续存在,并带来一系列的社会后果,不利于城市的和谐发展。城市内部分割会影响到信任水平。用上海数据进行的实证研究发现,非本地户籍人口对小区居民的信任、社会信任以及公共信任的水平更低。城市户籍与非户籍人口之间的收入差距还降低了人们的幸福感。

   与此同时,城市的外来人口却缺乏有效的利益诉求机制,在公共参与方面,外来人口表现得更为消极,其中部分的原因是现有制度对他们的公共参与形成制约。而这些相对弱势的外来人口还出现了聚居在一起的现象,这就可能通过社区内的相互影响加剧社会风险。

   城乡和地区间收入差距的扩大城乡收入差距始终是中国收入差距巨大的重要因素,而如果进一步把地区间收入差距分解成城乡收入差距和城市内部、农村内部收入差距,会发现地区间收入差距与城乡间收入差距大有很大关系,地区间收入差距中70%- 80%可以由城乡间收入差距来解释。

   由于城市化和经济集聚是与城乡和地区间收入差距同时发生的,因此,很容易引起两者存在因果关系的误解。事实上,根据国际经验,城市化进程中,城乡收入差距会缩小。韩国在1994年基本消除了城乡收入差距,斯里兰卡和中国台湾也在1995年将城乡收入比降至1.4以下。

   城市化降低收入差距的机制有两条:首先,城市化过程中,农村剩余劳动力转移到生产率更高的城市部门,可以提高其劳动生产率;其次,随着农村剩余劳动力的减少,留在农村的劳动力可以获得更多的人均耕地资源,有利于实现农业规模经营。但是,以户籍制度为代表的城乡分割政策使得劳动力流动受到阻碍,农村劳动力向城市流动的规模不足,流入城市后所获得的收入和所享受的公共服务和城市居民还是有很大差距。另一方面,耕地资源难以流转,农业规模经营很难实现。这导致城市化缩小城乡收入差距的两条机制都未能充分发挥作用。

   尽管城市化本身可以缩小城乡收入差距,但由于城市倾向的经济政策的实施,以及经济开放等其他因素有更强的扩大城乡收入差距的作用,使得城乡收入差距未在城市化进程中缩小。因此,打破城乡分割、促进城乡要素流动成了降低城乡收入差距的必要条件。

   城市化路径的纠偏与对策

   当前,阻碍生产要素在城乡间和地区间流动和再配置的制度主要就是户籍制度和土地制度。由于地方政府提供的公共服务往往是与户籍身份挂钩的,因此,公共服务制度也相应地成为了劳动力流动的障碍。而与此相连的更深层次的制度背景则是分税制之下地方政府承 担公共服务支出的制度,以及地方政府官员所面临的GDP增长考核制度。因此,如果要促进劳动力流动,就必须进行一系列的综合配套改革,而这一系列改革的切入点,则是户籍制度改革。

  

户籍制度需在大城市和特大城市突破

  

   当前,大多数跨地区流动的劳动力以大城市为就业目的地,因此,户籍制度所造成的矛盾在大城市更为突出。特别是在东部地区,特大城市已经集聚了大量没有本地户籍的外来劳动力。只要户籍制度不是立即取消的,那么,就存在如何制定落户标准的问题。在谁应该获得户籍这个问题上,关键是要将追求就业而不是公共服务的人识别出来,而且应该给那些想在一地长期工作和居住的人优先落户的权利。

   因此,落户标准应以就业和缴纳社会保障的记录为主,并以在一地工作和居住的年限作为落户的排序条件。与此同时,教育水平和技术职称门槛不应继续作为落户标准。对于大学生群体,应以其事实的就业情况为落户条件,而不应预先根据其所学专业和毕业学校来设置落户门槛。

建设用地指标配置应与人口流动方向一致起来实施“土地与户籍制度联动改革”可以使建设用地指标配置与人口流动方向一致起来在增量的建设用地指标上,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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