李辉:“运动式治理”缘何长期存在?

——一个本源性分析
选择字号:   本文共阅读 2980 次 更新时间:2017-12-09 16:31:51

进入专题: 运动式治理   国家治理现代化  

李辉  

  

   摘要:尽管运动式治理因其内在缺陷受到诟病,但从本源性分析框架出发解析其长期存在的合理性、合法性和源生动力,有利于更加客观地看待运动式治理。相对有效性是运动式治理长期存在的绩效合法性。这种有效性不仅表现为问题导向的有效性,还表现为结构导向的有效性。可替代性治理工具供给不足是运动式治理长期的现实合理性。只要供给不足的现状依然存在,运动式治理就将有存在空间。与本土治理生态天然契合是运动式治理长期存在的源生动力。理论和实践工作者应在承认运动式治理客观存在的基础上,深入探究其应用范围、限度和方法等问题,并思考如何规避其潜在风险或负面影响。

  

   关键词:运动式治理;常规治理;制度有效性;本源性分析

  

   李辉 ,女,中国石油大学(华东)经济管理学院副教授,新加坡南洋理工大学人文与社会科学学院访问学者 (2016—2017) ,从事区域环境治理与府际合作研究。

  

   基金:国家社会科学基金项目“区域雾霾治理中府际协同的实现机制研究” (15BZZ051)

  

   一、引言

  

   运动式治理亦称运动型治理、运动化治理、运动式执法等[1],是“治理主体运用自身资源,打破常规程序,对社会重大问题或难题进行的运动式专项整治的方式”[2]。2004年,记者刘效仁发表了一篇题为《淮河治理:运动式治理的败笔》的文章,引起学界关注,此后有关运动式治理的理论研究逐渐展开。已有对运动式治理成因的研究,或者概括为中国国家和社会治理中的内在缺陷所致,或者表述为“被动选择”“无奈之举”“权宜之计”“不得已而为之”,以较中立或正面立场阐述其成因的文献较少。尽管也有学者指出,运动式治理可以在一定程度上有效地解决历史遗留的某些问题[3]。运动式治理能够在破解重大治理难题当中取得立竿见影的效果[4]。但仍存在继续探讨的空间:其一,已有对运动式治理绩效表现的论述还不够系统,通常仅指出其表面绩效或直接绩效,而缺少对其间接绩效,特别是深层次的、结构导向绩效的挖掘。其二,已有文献还缺少对运动式治理绩效生成逻辑或机理的探讨,即缺少对绩效“为什么”或“何以产生”的解释机制。尽管也有少量文献指出运动式治理发生和持续的理由,但大部分论述采用的是单一视角和单一维度,对多维因素间相互作用的机理缺少整合研究。基于此,本文在明确本源性分析框架的基础上,力图系统化、多维度地分析运动式治理长期存在的原因,回答学界对运动式治理的几点争论:运动式治理是一种病态的治理现象,还是具有适用性的国家治理范式;运动式治理的发生和持续,是权宜之计,还是理性选择;对于运动式治理,我们的态度应该是批判和剔除,还是客观看待、努力完善和辩证扬弃。

  

   在《辞海》中,“本源,事物产生的根源”[5]。本源性分析主要是指追本溯源,思考事物存在的根源性因素。尽管学界对运动式治理的评价不一,但现有文献基本上认可运动式治理作为一种治理工具的客观存在。那么,主体在选择治理工具时通常要思考如下三个根本性问题:一是作为一种治理工具,运用它是否比不运用它更好,即治理绩效如何;二是是否存在更为理想的、可替代的治理工具,以及这种可替代性的治理工具是否充分和完备;三是更为本源性的问题是,这一治理工具的特性是否契合本土化的治理环境或治理生态。沿着这一思路可以得出“运动式治理缘何长期存在”的本源性分析框架:“治理工具的有效性—可替代性治理工具的充分性—治理工具与本土治理生态的契合度。”

  

   二、治理工具的相对有效性:运动式治理长期存在的绩效合法性

  

   作为一个政治学概念,合法性 (Legitimacy) 通常用于评价政治统治或政治权力被认可或自愿服从的能力与属性[6]。何显明在分析后发国家建构政治体系合法性时提出绩效合法性 (performance legitimacy) 概念,指以执政绩效来支撑执政合法性的战略[6]。本文借用绩效合法性概念旨在说明作为一种治理工具,运动式治理长期存在的一个重要原因在于其相对良好的绩效表现容易获得国家治理体系中各层次的认可和接受。由于这种有效性是具有一定局限性的,因此,本文将这种有效性称为“相对有效性”。

  

   经济学和传统的政治学者大多以制度或治理功能的实现程度来评价其有效性[7]。利普赛特指出:“有效性指实际的政绩,即该制度……能够满足政府基本功能的程度。”[8]笔者将这一维度的有效性视为“问题导向的有效性”。作为一种分析途径,新制度主义政治学对制度或治理有效性进行了新的研究,认为新制度主义政治学的核心问题是制度或治理如何影响行为[9]。与“问题导向的有效性”相比,该维度的有效性不仅指制度或治理对具体公共事务和治理问题的回应性,还体现为更深层次的结构性,即“结构导向的有效性”。

  

   (一) 问题导向的有效性

  

   在现有运动式治理有效性的研究成果中,对其直接、短期、可评估的绩效表现不乏论证,即运动式治理通过调动和整合各部门、各层级的政府资源,集中力量,在短时间内实现“立竿见影”的效果。事实上,运动式治理还存在间接、长期的绩效表现,只是这些绩效表现不易被察觉和衡量。其中包括:

  

   1. 累积效应。

  

   已有研究常诟病运动式治理逃不出“治理—乱象—再治理—再乱象”的轮回[10]。诚然,一些专项整治行动、联合执法行动过后,社会治理问题的再反弹现象比较突出,但经过多次反复和效应积累,运动式治理客观上还是对回应社会治理问题有所贡献。以“创城运动”为例,哈尔滨市经过2004—2014年的“十年创城路”,坚持不懈地开展环境治“脏”、交通治“堵”、秩序治“乱”、窗口治“差”、设施治“缺”、生态治“污”等专项整治,私搭滥建、乱贴乱画、交通“三乱”等现象的治理成效突出[11]。多次重复的运动式治理通过效果累积对改善城市面貌发挥了重要功能。

  

   2. 试验效应。

  

   试验的本意指“为了察看某事物的结果或某事物的性能而从事某种活动”[12]。公共领域的治理试验非常普遍,自上而下推行的试点工作及其推广、自下而上推行的局部改革都可以视为治理试验。以2014年媒体热议的“APEC蓝”为例,为保障APEC会议期间的空气质量,京津冀地区联合采取了“史上最严”措施,其中,多项措施由于可重复性不高饱受争议[13]。但从治理试验的角度出发,笔者依然认为“APEC空气质量保障行动”为大气污染治理提供了宝贵的方法论,具有重要的试验价值。

  

   3. 警示效应。

  

   由于运动式治理的动员范围广、执行标准严、行动速度快、惩罚力度重,会对“潜在违规者”产生较强的威慑作用,从而减少违规或违法事件的发生。以“百城禁毒会战”为例,2014年10月至2015年3月,一场“公安部统一指挥、高站位部署、高强度推进,多省市联动、多警种合力、人民群众广泛参与”的毒品专项治理行动开展,取得了重大成果,狠狠打击了毒品犯罪分子的嚣张气焰,给潜在的毒品犯罪人员予以警示[14]。运动式治理的这一绩效特征对积重难返和负面性特征极明显的公共治理问题尤为适用。

  

   4. 示范效应。

  

   运动式治理的试验效应必然带来示范效应,为后来者解决类似治理问题提供了借鉴。以“非典”事件对预防“禽流感”的启示为例,“非典”事件中后期,我国政府在短短7天7夜内建立了一座各项设施均达到国际先进水平的传染病医院——北京小汤山医院,并对全国各地区人员实施严格的控制。这一行动为“禽流感”以及类似公共危机事件的预防工作提供了启示,包括“加强危机意识,建立高效危机管理信息系统,健全危机管理的领导和协调机制,加强危机管理相关法制建设”[15]。

  

   此外,运动式治理还以其超常规的执行力和及时性在突发性社会公共问题等特殊情形下起到了重要作用。以我国政府反“暴力恐怖袭击”为例,2009年新疆乌鲁木齐“7·5”事件、2013年北京金水桥“10·28”事件、2014年昆明“3·01”事件等[16]由于暴力恐怖袭击具有“发生难以预测、目标难以明确、事态的发展难控、危害涉及面广、处理综合难度大”的特点[15],制度性和常规性措施往往收效不明显,超常规的运动式治理就发挥了重要作用。

  

   (二) 结构导向的有效性

  

   1. 从组织管理的视角出发,运动式治理能在短时间内充分调动内外资源,实现组织行动力和协调性短期提升。正如李元珍指出的,在运动式治理过程中,治理主体会最大限度地调配人力、物力、财力等公共资源,从重、从快地进行行政活动[17]。例如,严打行动通常涉及公、检、法等部门联合办公;创城运动至少涉及行政执法部门、交通警察部门、社会治安部门及宣传部门等的联合行动;空气污染和流域污染等跨界公共问题的专项治理还涉及不同地方政府间的联防联控。正如曹龙虎指出的,运动式治理比较好地整合各个部门的力量和资源,克服政府部门因条块关系而产生的互相推诿和“踢皮球”现象,强化了政策的执行力和有效性[18]。这种联合行动因其行动中联合起来、行动后各自归位的灵活性,对科层制组织形成了有益补充,为政府运行机制的改善起到了推动作用。

  

   2. 从社会动员的视角出发,P.布尔迪厄认为,任何一种权力都不可能作为一种没有依托的力量而存在[19]。伴随着多中心治理的浪潮,资源配置已不再局限于政府和市场两个主体。挖掘公民潜力,增强公民社会参与意识是治理时代的又一大重点任务。作为革命时代的政治运作方式在后革命时代的延续,运动式治理的盛行体现为对传统革命动员逻辑的路径依赖[18]。尽管在改革开放以后,政治动员已被抛弃,但作为一种治理工具,运动式治理继承了其社会动员的优势。列宁指出:“我们应当既以理论家的身份,又以宣传员的身份,又以鼓动员的身份,又以组织者的身份‘到居民的一切阶级中去’。”[20]这表明“运动”的精要所在,又说明社会动员的重要性。经过运动式治理,政府实际上建立起与社会间的特殊对话机制,通过宣传和社会动员,改变社会成员的自我意志并形成“认同聚合”[21]。

  

3. 从政治权威的视角出发,卡尔·曼海姆 (Karl Mannheim) 指出:“所有科层制思维的基本定式是把所有的政治问题转化为行政问题。”[22]在运动式治理中,政府的基本逻辑是凭借政治权力,(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 运动式治理   国家治理现代化  

本文责编:川先生
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 政治学 > 公共政策与治理
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/107229.html
文章来源:作者授权爱思想发布,转载请注明出处(http://www.aisixiang.com)。

7 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2018 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网