陈潭:公共政策:谁之政策?何种政策?

选择字号:   本文共阅读 3855 次 更新时间:2006-08-15 07:48:21

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陈潭 (进入专栏)  

  

  摘要:公共政策是公众的政策,它既是多数人的政策,也是少数人的政策,但并非少数个人或特殊阶层谋取私利的工具。公共政策应该是公正的政策,公平的政策,公开的政策。公正性、公平性、公开性是公共政策的基准性价值,是体现政策公共特性的基本维度。公共政策通过提取、分配、管制、象征等基本功能,实现自由、安全、秩序和繁荣,最终维系公共利益。本文从三个方面的设问揭示:公共政策的本质就是个人偏好与集体选择的制度安排。

  关键词:公共政策 谁之政策 何种政策 政策何为

  

  谁的政策?

  

  公共政策是谁的政策?这是公共政策制定与执行首先必须明确的基本问题,也是公共政策研究与分析首先必须回答的基本问题。

  公共政策(public policy)中的public一词,既有“公共”之意,又有“公众”之意。从字面意思出发,公共政策即公众政策。作为公众概念,其内涵相当庞杂。根据不同角度与层次,公众有男人/女人、老年人/年青人、富人/穷人、官员/百姓、知识分子/文盲、个体/群体、前人/后人、本地人/外地人如此众多诸如此类的划分。然而,就公共政策研究来说,作为社会全体成员的公众概念常常被分隔为多数人(majority)与少数人(minority)、强势群体与弱势群体的实体类别。这是因为公共政策现实中经常存在着多数人与少数人之间或强势群体与弱势群体之间的两极张力,公众的数量状况和势力大小不可避免地影响公共政策的性质,进而影响公共政策的制定与执行。

  公共政策是根据多数人的意愿和利益制定的。多数人的意愿所达成的共识谓之为“公意”,它是多数人意志偏好的整合,而不是个人意志偏好的简单相加。公共政策便是根据公众意志表达机制――投票规则来实现的,这种投票规则并非总是帕累托最优的一致同意规则(unanimity rule),而经常表现为多数人决策的多数票规则(majority rule)。也就是说,几乎任何一项公共政策基本上都是在“少数服从多数”的状况下制定的。“少数服从多数”的原则所遵循的规则便是简单多数规则与比例多数规则。于是,“多数人”在简单多数规则下具体细化为超过1/2的人员数量,比例多数规则下则具体量化为大于或等于2/3或3/4或3/5或4/5的人员数量。大多数国家的立法和公共政策制定均是根据多数制规则而达成的。由此观之,一个好的公共政策是多数人意愿和利益的产物,它不是少数人意志和利益的合成。因此,“当政治分析家谈论纵向民主时,他感兴趣的不是任何可以想象的实质性少数,而仅仅是那些构成某种控制集团的少数”[1]。如果由那些“可以想象的实质性少数”操纵和决定了某项公共政策,那么该项公共政策将不具备“公共性(publicity)”。离开了公共性,公共政策就可能变为少数人谋取私利的工具,因而也就不成其为公共的政策。

  但是,我们在强调“多数人至上”理念的同时,并不是一味地排斥少数人。因为“少数人”不管它是“善”还是“恶”,都是社会整体内的一部分。排斥了“少数人”,公共政策可能无法完美,也就无法真正地显现它的公共性。在公共政策决定中,“少数人”虽然被置于边缘化状态,但不能忽视他们的存在,特别是那些“构成某种控制集团的少数”,他们的良知、理性、智慧、经验更能起作用,因为公共决策过程难免不出现“多数人暴政(tyranny of the majority)”和“投票悖论”(voting paradox)的恶果。在公共政策施行进程中,“少数人”既是公共政策作用的对象,也是公共政策的受益者,何况少数人之中也有强弱之分。对于少数强者,公共政策的倾向不是扶持,而是合理地加以限制与引导,如所得税政策;对于少数弱者,公共政策的倾向不是歧视,而是积极地加以帮助和扶持,如社会福利政策。因此,公共政策之于公众便是“满足多数、保护少数”。公共政策既是多数人的政策,也是少数人的政策,一方面它应该最大度地满足多数,另一方面也应该尽可能地保护少数;在对于强势群体特别是由少数人组成的强势群体加以限制的同时,也应该对于具有正当利益要求的弱势群体加以保护。“政府存在一个主要理由就是确保所有个人都能得到保护,以免受有权势的个人或集团的强制”。[2]

  然而,不可隐讳的是,在公共政策运行现实中,公共政策的制定是由政府体制内外的“少数人”完成的。而这部分少数人显然代表政府行使政策制定的职能,他们也被学者们称之为“政策精英(policy elite)”,有的也称之为“政策企业家(policy enterpriser)”[3]。他们受政府的委托,代理行使决策权,政府在理念上被定义为公众委托管理国家公共事务的机构。于是,政府对全体国民负责构成了现代民主国家宪法的基本通则之一,为国民服务相应成为政府的基本职能,进而成为政府一切公共政策的出发点。[4]由此可知,公共政策是根据多数人的意愿和利益而由“少数人”代表决定的,这就是公共政策所谓的“公共悖论(public paradox)”。为什么会出现这种现象呢?首先,民主政治的最彻底形式是公众直接管理国家事务,但这需要经历一个从代议制民主向直接民主过渡的漫长过程。人人参与的全员决策耗时耗费,委托代理制显然是节约成本、提高效率的唯一办法;其次,相当多的公众尚未具备参与决策所需的知识技能,科学而又合理的政策规则只能由具有一定知识基础和科学方法的“少数人”(精英)完成;再次,对于民主政治发展不成熟甚至不太习惯的国家中,公众还不太可能完全自觉地参与公共政策的制定,有时甚至表现为冷漠和消极。因此,政策精英代表公众规划和制定公共政策,决定下来的政策交由行政机关和执政人员去执行。但我们不可忽视的是,一些政策精英往往内含着自利的动机,容易从自身的立场、观点出发,在决策中反映自己的价值观,很难保持客观、中立的立场,从而导致公共政策公共性的缺失。克服这种现象的办法就是建立和完善意见表达机制、决策参与机制和舆论监督机制。在决策过程中吸纳部分公众代表参加,重视智囊团或思想库的作用,畅通信息流通渠道,开展公众、媒介、政党、团体等方面的监督,从而使“少数人”能真正地代表多数人。

  

  何种政策?

  

  日本学者药师寺泰藏曾经简明扼要地指出:“公共政策”的意思与其字面意思相同,即为“公共”而制定的政策[5]。公共性是公共政策运行的出发点和归宿,是评判一切公共政策的基准性价值。笔者认为,公正性、公平性、公开性是公共政策公共性的三个基本维度。据此,公共政策应该是公正的政策、公平的政策和公开的政策。

  公共政策应该是公正的。公共政策的公正性表现为公共政策内容的公正即实质公正和公共政策形式的公正即程序公正。实质公正在公共政策中主要表现为科学性、合理性。在公共政策问题的建构中,要求科学地察觉问题和诊断问题,必须明确四个方面的内容:问题到底是什么?问题的紧迫性如何?问题的重要性怎样?谁应对问题负责?[6]对可能存在的组织机构、意识形态、信息通道、环境条件、制度文化等影响问题因素进行诊断和分析。公共政策制定中最为致命的错误就是为解决一个错误的问题进行决策,这必然会浪费许多宝贵的精力、智力、时间和其它政策资源,而且这种浪费又是以将真正的政策问题搁置起来不加解决为代价的。在公共政策规划和决策中,要求政策规划者和决策者知识广博、经验丰富、聪颖睿智、多谋善断,资料信息力求充分、全面、准确、客观,重视数字和数据,建立数学分析模型,逻辑推理严密,未来预测尽量减少不确定性。在公共政策执行中,能够做到原则性与灵活性的统一,讲究科学管理,层级清楚、职责明确、组织协调、监督有效、命令统一,执行者的责任是中立的、客观的、理性的和科学的。公共政策贵在执行,执行不力或执行失范,只能使政策纸上谈兵、束之高阁,徒损政府威信和政策信誉。在政策评估中,必须坚持效能、效率、充分和理性的标准,能够站在客观、中立的立场上,运有熟络的专业知识和专门的方法与技术,准确地测定公共政策的效果与效益,能够科学地对“政策病理”(policy pathodlogy)作出诊断,就公共政策失效的原因进行分析。政治哲学家约翰•罗尔斯(John Rawls)认为:“公正防止了偏见和自私的歪曲,知识和自居力保证了别人的志愿将得到准确的评价”[7]。而公共政策程序的公正则要求公共政策的议程建构、规划设计、执行评估等环节必须按照科学客观的原则和法定的程序开展,任何超越既定“游戏规则”和法定程序的政策,将是丧失合法性和公正性的政策。

  公共政策应该是公平的。公平管理学派认为,公平是每个人拥有的基本权利,这种权利不受制于政治的交易和社会利益的权衡。同时公平不仅是一种伦理价值,而且也是法律、社会制度和社会结构的体系。罗尔斯认为,作为一种公平的正义观包含两个最基本的原则:第一个原则要求平等地分配基本的权利和义务;第二个原则认为,如果社会和经济平等只要其结果能给每一个人,尤其是那些最少受惠的社会成员带来补偿利益,它们就是正义的。[8]公平即平等是公共政策调节权利与义务、贡献与报酬的基本准则。在公共政策规划中,就需要建构公平的理念与原则。美国学者亚拉伯•卡普兰(Arabam Kaplan)曾经提出了政策规划的公平原则:(1)公正无偏原则,即持无私无偏的态度,对当事人、利害关系人、社会大众等,均应予通盘谨慎的考虑;(2)个人受益原则,即无论采取何种行动方案解决问题,最终的受益者必须落到一般人民身上;(3)劣势者利益最大化原则,即应考虑使社会上居于劣势的弱势群体及个人,能够得到最大的照顾,享受最大的利益;(4)分配普遍原则,即应尽可能使受益者扩大,尽量使利益普及于一般人,而非仅仅局限于少数人。……[9]如前所述,公共政策要兼顾社会绝大多数人的需要,不能对一部分或团体持有政策歧见,有意忽视其利益,或者通过牺牲一部分人及其团体的利益以成全另一部分人及其团体的利益。同时,公共政策要优先考虑处于社会底层的最劣势的一部分人,尽可能使受益扩大,而不仅仅局限于特殊个人或特殊阶层。另外,“公平问题不仅存在于公共政策消费方面(谁受益),而且存在于其产出方面(谁支出)……,与平等和不歧视相连的基本原则是应该近乎一致地对待人们,除非存在区别对待的充分理由。”[10]这就是说,公共政策一方面要考虑受益公平,即“得到的怎么样?”;另一方面也要考虑支出公平,即“付出的怎么样?”。再者,公共政策既要考虑横向公平,即“平等地对待平等的代内人”;又要考虑纵向公平,即“着眼于可持续发展的代际问题”。

  公共政策应该是公开的。公共政策是在具有非排他性(non–excludability)的共同空间——公共领域之上达成的。“在公共领域中,整个社会透过公共媒体交换意见,从而对问题产生质疑或形成共识”。[11]公众具有对公共政策及一切重大公共事务的知情权、参与权与监督权。公众能就政策问题与制定者达成磋商意见,能够通过民主的程序表达和整合自身利益,通过意见表达机制和特定的规则(如投票规则)决定公共政策的选择,决定公共物品的供给或公共服务的提供。公共政策的形成不是“密室谋划、暗箱操作”,而是光明正大、讲究透明的产物。公共政策决定最终作出之后,通过一定的法定或约定俗成的方式,如新闻发布会、文件、白皮书等,进行政策宣示,政府正式向公众晓以政策决定。政府通过大众传播媒介开展政策动员有助于政府意志自由得以落实,有助于激发公众的劳动热情和政策落实的积极性。公众具有对公共政策的话语权,围绕公共政策的善与恶、利与弊、对与错等问题进行讨论,整合并表达公众意见,形成强大的公众舆论,能够对公共政策的制定者和执行者施加强大压力,可能迫使政府采取修改与调整、终止与退出的政策行为。此时,公众舆论的压力成为了公共政策的一种评判和治疗的手段。因此,除法律特别规定保密外(如国防政策、外交政策等),现代公共政策讲究内容的公开和程序的公开,讲求公众发表意见的公开而又合法途径,强调公众舆论监督。只有具备了一定的公开性,公民及公民团体才可能了解公共政策是否合理、合法和符合公众利益。公共政策是公众的愿望和利益在公共领域基础之上的公开表达。

  

  政策何为?

  

  美国学者加布里埃尔•A.阿尔蒙德(Gabriel A.Almond)和小G.(点击此处阅读下一页)

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