马岭:监察委员会与其他国家机关的关系

选择字号:   本文共阅读 6345 次 更新时间:2017-11-17 11:37:17

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[⑥]  全国人民代表大会常务委员会根据最高人民法院院长和最高人民检察院检察长的“提请”,任免相关人员,这里的“提请”和“提名”(国务院有关成员产生时由国家主席或总理“提名”)有何区别?蔡定剑教授认为二者是相同的,“在我国法院内部,院长与副院长和其他法官有一定的行政关系。这种提名制是法院管理行政化的原因之一。”蔡定剑著:《宪法精解》,法律出版社2004年版,第338页。笔者认为此解释一针见血,但仍然没有完全说明为什么用“提请”而不用“提名”。鉴于司法机关多实行合议制而非行政机关的首长制,因此,应该通过宪法解释的方式,将两院的“提请”解释为不同于“提名”,即没有首长负责制下组阁权的含义,而是接近议会内部的提名权——对人大来说只有建议的作用,没有人大应当尊从此提名(否定是例外)的含义。与两院不同的是,监察委员会与政府一样应实行首长负责制,因此宜用“提名”而非“提请”。

   [⑦]  这也是现实生活中两院比政府低半格(如最高法院院长、最高检察院检察长比国务院总理低半级为副总理级,省法院院长、检察长比省长低半级为副省部级)的“宪法依据”。

   [⑧]  基于同一理由,法院、检察院的工作性质都是更具有稳定性的,其组成人员在任期内都宜不动为好,为此需要提高任免其组成人员的门槛,建议将全国人大常委会对两院副职以下成员的任免权划归全国人大,以利于两院工作的稳定性。待将来条件成熟时,应当实行法官、检察官终身制。

   [⑨]  地方各级监察委员会主任由同级人大选举产生后,同样应报上级监察委员会主任提请该级人大常委会批准。

   [⑩]  《监督法》第28条规定:“行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案、审查和撤销,依照立法法的有关规定办理。”这应属于人大常委会立法权的范畴,《立法法》第三章《行政法规》共7个条文,规定的都是“行政法规”而不包括“决定和命令”。同时《监督法》第30条规定:“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会对下一级人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定和本级人民政府发布的决定、命令,经审查,认为有下列不适当的情形之一的,有权予以撤销:(一)超越法定权限,限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利,或者增加公民、法人和其他组织的义务的;(二)同法律、法规规定相抵触的;(三)有其他不适当的情形,应当予以撤销的。”这应属于人大常委会监督权的范畴。虽然实践中有些决定、甚至命令也是规范性法律文件,具有行政法规的性质,但笔者认为,这种“实然”不等于“应然”,行政机关发布的四类文件中,行政法规、规章应属于规范性法律文件,决定、命令应属于非规范性法律文件。有关论述可参见贾超:《论行政措施、决定和命令》,载中国青年政治学院专家督导组、教学评估处合编:《2008届毕业生优秀毕业论文选集》(内部发行),第180-217页。

   [11]  如前所述,地方监察机关不应有制定地方监察规章的权力,但这并不排除其享有制定相关决定和命令的权力。

   [12]  由于该委员会的工作包括监督但又不限于监督,如它们在相关立法中也起着重要作用,因此在名称上叫“监察工作委员会”比叫“监察监督委员会”更贴切一些。

   [13]  在实践中全国人大的专门委员会除了宪法列举的“民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会”6个专门委员会外,还有3个(内务司法委员会、环境与资源保护委员会、农业与农村委员会)是宪法没有规定的专门委员会,它们都属于“其他需要设立的专门委员会”,监察工作委员会的设立可仿此先例,在实践中设置即可(不需修改宪法第70条第1款)。

   [14]  我国《全国人民代表大会议事规则》第34条第1款规定:“全国人民代表大会常务委员会委员长、副委员长、秘书长、委员的人选,中华人民共和国主席、副主席的人选,中央军事委员会主席的人选,最高人民法院院长和最高人民检察院检察长的人选,由主席团提名,经各代表团酝酿协商后,再由主席团根据多数代表的意见,确定正式候选人名单。”

   [15]  那可能意味着不仅监察委员会主任的“产生”是人大和国家主席协作之结果,而且监察委员会主任产生后,也受二者共同的制约,即监察委员会的工作不仅要向人大负责并报告工作,而且要向国家主席负责并报告工作,人大与国家主席之间存在着一种分权制衡的关系。

   [16]  至于应该规定在宪法的哪个章节,则有待进一步讨论。

   [17] 只有个别非洲国家的监察专员有起诉权。“监察专员最重要的武器是公开”,“它的有效性最终还依赖于公共舆论。”“如果不能使用媒体,就将冒削弱公众对机构的信任危险。向议会提交的年度报告和特别报告,一般也要通过媒体进行公开报道,否则报告的内容不会获得广泛的关注。”详见沈跃东:《宪法上的监察专员研究》,法律出版社2014年版,第167-183、253页。

   [18]  如果检察机关的侦查权全部转隶至监察委员会,则需取消宪法第37条第2款规定的检察院的决定逮捕权,如果像许多学者主张的那样,检察机关应保留部分侦查权,则该宪法条款无需修改。

   [19]  国家监察委员会的留置措施“最长可能不会超过三个月”。马怀德:《国家监察体制改革的重要意义和主要任务》,《国家行政学院学报》2017年第1期。如此长时间的“留置”,实际上“与逮捕有着相同的实质,仅是不用‘逮捕’之名,规避了宪法和刑事诉讼法有关法定逮捕程序的限制,亦即留置措施无需人民检察院批准,也不需要人民法院决定。”张建伟:《法律正当程序视野下的新监察制度》,《环球法律评论》2017年第2期。

   [20] 吴建雄教授主张检察机关仍然应保留一点侦查权,即“补充侦查权或机动侦查权。为了给侦查机关拾遗补缺,作为核实证据、补充证据的一种手段。”李闻莺:《反腐学者吴建雄:检察院角色回归,约1/5人员将转隶监察委》,澎湃新闻网,http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1593007,

   2017年1月4日。张建伟教授也认为,“当前试点工作中,属于国家机关工作人员侵犯公民权利和民主权利的犯罪,即国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁案、非法搜查案、刑讯逼供案、暴力取证案、虐待被监管人案、报复陷害案、破坏选举案等仍然保留在检察机关职能管辖范围内,因此,保留检察机关的侦察力量,有着司法实践的现实需要。”“保留人民检察院对于渎职侵权案件的侦查权,形成监察权和侦查权的相互制约关系”,有利于建立监察委员会的监督机制。张建伟:《法律正当程序视野下的新监察制度》,《环球法律评论》2017年第2期。

   [21] 《刑事诉讼法》规定的有关检察机关与公安机关在办理刑事案件中的关系应同样适用于检察机关与监察机关的关系,如第171条:“人民检察院审查案件,可以要求公安机关提供法庭审判所必需的证据材料;认为可能存在本法第五十四条规定的以非法方法收集证据情形的,可以要求其对证据收集的合法性作出说明。”“人民检察院审查案件,对于需要补充侦查的,可以退回公安机关补充侦查,也可以自行侦查。对于补充侦查的案件,应当在一个月以内补充侦查完毕。补充侦查以二次为限。补充侦查完毕移送人民检察院后,人民检察院重新计算审查起诉期限。”“对于二次补充侦查的案件,人民检察院仍然认为证据不足,不符合起诉条件的,应当作出不起诉的决定。”第172条:“人民检察院认为犯罪嫌疑人的犯罪事实已经查清,证据确实、充分,依法应当追究刑事责任的,应当作出起诉决定,按照审判管辖的规定,向人民法院提起公诉,并将案卷材料、证据移送人民法院。”第173条:“犯罪嫌疑人没有犯罪事实,或者有本法第十五条规定的情形之一的,人民检察院应当作出不起诉决定。”“对于犯罪情节轻微,依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的,人民检察院可以作出不起诉决定。”“人民检察院决定不起诉的案件,应当同时对侦查中查封、扣押、冻结的财物解除查封、扣押、冻结。对被不起诉人需要给予行政处罚、行政处分或者需要没收其违法所得的,人民检察院应当提出检察意见,移送有关主管机关处理。有关主管机关应当将处理结果及时通知人民检察院。”第174条:“不起诉的决定,应当公开宣布,并且将不起诉决定书送达被不起诉人和他的所在单位。如果被不起诉人在押,应当立即释放。”第175条:“对于公安机关移送起诉的案件,人民检察院决定不起诉的,应当将不起诉决定书送达公安机关。公安机关认为不起诉的决定有错误的时候,可以要求复议,如果意见不被接受,可以向上一级人民检察院提请复核。”第176条:“对于有被害人的案件,决定不起诉的,人民检察院应当将不起诉决定书送达被害人。被害人如果不服,可以自收到决定书后七日以内向上一级人民检察院申诉,请求提起公诉。人民检察院应当将复查决定告知被害人。对人民检察院维持不起诉决定的,被害人可以向人民法院起诉。被害人也可以不经申诉,直接向人民法院起诉。人民法院受理案件后,人民检察院应当将有关案件材料移送人民法院。”

   [22]  程景民编著:《香港廉政公署》,中国书籍出版社2000年版,第39页。香港《基本法》第63条明确规定:“香港特别行政区律政司主管刑事检察工作,不受任何干涉。”

   〔[1]〕蔡乐渭.国家监察机关的监察对象〔J〕.环球法律评论,2017,(2):139.

   〔[2]〕蔡定剑.宪法精解〔M〕.北京:法律出版社,2004.

   〔[3]〕童之伟.对监察委员会自身的监督制约何以强化〔J〕.法学评论,2017,(1):1-8.

   〔[4]〕姜洁.王岐山在北京、山西、浙江调研监察体制改革试点工作时强调 实现对公职人员监察全覆盖 完善党和国家的自我监督〔N〕.人民日报,2016-11-26.

   〔[5]〕熊秋红.监察体制改革中职务犯罪侦查权比较研究〔J〕.环球法律评论,2017,(2):59.

   〔[6]〕孙谦、韩大元.欧洲十国宪法〔M〕.北京:中国检察出版社,2013.

   〔[7]〕程景民.香港廉政公署〔M〕.北京:中国书籍出版社,2000.

   〔[8]〕李闻莺. 反腐学者吴建雄:检察院角色回归,约1/5人员将转隶监察委〔DB/OL〕.澎湃新闻网,http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1593007,

   2017-1-4.

   〔[9]〕张建伟. 法律正当程序视野下的新监察制度〔J〕.环球法律评论,2017,(2):81.

  

  

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