马岭:监察委员会与其他国家机关的关系

选择字号:   本文共阅读 6349 次 更新时间:2017-11-17 11:37:17

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因此应由宪法加以规范,而不宜仅仅由法律(如组织法)加以规范。[16]现行宪法第135条规定:“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件,应当分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效地执行法律。”宪法的这一规定应在监察机关成立后做出适当的修改,变成法院、检察院、监察机关、公安机关四家的关系,即四机关之间“应当分工负责,互相配合,互相制约”。

   关于四机关的排列顺序,宪法第135条规定的是“人民法院、人民检察院和公安机关”,这是对三者地位重要性的排列,同时也顾及到三者办案的顺序,但显然以前者为主,否则就应该排列为“公检法”;但“法检公”也是一种办案顺序,只不过是由后及前,如果完全不顾及办案顺序,就可能是“检公法”或“法公检”。根据立宪者的这一精神,修改后的四家顺序应调整为“人民法院、人民检察院、监察机关、公安机关”,这样既照顾到四家地位重要性的排列——“人民法院、人民检察院”作为国家司法机关在前,“监察机关、公安机关”作为国家的监察机关和行政机关的一个部门在后;其中监察机关应在公安机关之前,因为监察机关与政府的地位平行,而公安机关只是政府的一部分。同时这一表述也顾及到它们办案的顺序,即监察机关、公安机关办理的有关案件,都可能移交至检察院,从而也才可能进入法院的审判程序。

   在宪法原则规定了法院、检察院、监察机关、公安机关四家的关系后,是否还需要分别对监察委员会与法院的关系、监察委员会与检察院的关系作出规定?即这些关系是宪法关系还是法律关系?由于这些关系只涉及我国政体第二层次的问题(即人大以外的各国家机关之间的平行关系,而不是第一层次的人大与各机关之间的上下关系),因此基本上是法律问题,由相关法律(如组织法等基本法律)调整即可(但涉及公民人身自由时可能例外)。

   (二)监察委员会与法院的关系

   与我国的监察委员会有监督权、调查权、处置权相比,许多国家的监察专员只有调查权、建议权、公开报告权等权力,没有处置权。其监察专员的建议(包括谴责性的警告,补救、改进性的建议)一般都能被对方接受;如果有关机关拒绝接受,监察专员还需申请法院进行裁决,[17]而法院的裁决实际上起着审查、监督的作用。由于我国监察机关在性质上与行政权非常接近,拥有行政处分性质的处置权,因此应纳入我国的行政诉讼范畴,即相对人对于监察机关的警告、记过、记大过、降级、免职、开除公职等处置不服的,可以起诉至法院,进行司法审查。这属于行政诉讼的问题,可通过修改行政诉讼法做出调整,宪法不必介入。

   从世界先进国家和地区的经验来看,对涉及人身和财产的调查权一般都需经法院审查和批准,“凡干预公民基本权利的强制性侦查措施的使用,如逮捕、搜查、技术侦察等,均需获得法官授权”。〔[5]〕各国宪法(不仅仅是《刑事诉讼法》)多在有关人权条款中规定了警察、检察官等限制人身自由超过一定期限时需要法院的介入,这实际上是赋予法院对人身权的特别保护,也反映了公权力之间相互制约的宪法机制。如比利时宪法第12条第3款规定:“任何人只有在法官签发说明理由的命令的情况下才受到逮捕,但现行犯除外。该命令应当在逮捕时签署,或者最迟在逮捕后24小时签署。”德国《基本法》第104条第2款规定:“惟法官始得判决可否剥夺自由及剥夺之持续时间。此项剥夺如非根据法官之命令,须实时请求法官判决。警察依其本身权力拘留任何人,不得超过逮捕次日之终了。其细则由法律定之。”第3款规定:“任何人因犯有应受处罚行为之嫌疑,暂时被拘禁者,至迟应于被捕之次日提交法官,法官应告以逮捕理由,加以讯问,并予以提出异议之机会。”俄罗斯宪法第22条第2款规定:“只有根据法院的决定才允许逮捕、关押和监禁。在法院作出决定之前不得将人关押48小时以上。”葡萄牙宪法第28条第1款规定:“认定犯罪之前的羁押,应至多在四十八小时以内移送预审法官决定该项拘留是否合法或应否继续拘留。”西班牙宪法第17条第2款规定:“预防性拘捕不得超过旨在澄清事实所严格需要的侦察时间,在所有案件中,最长时间不得超过七十二小时,被拘捕者应即释放或交送司法当局。”意大利宪法第3条第2款规定:“非在法律规定的情况下并依法律规定的方式,由司法当局附有理由的行为执行,一切形式的拘留、检查或人身搜查,以及其他任何对人身自由的限制都不得进行。”第3款规定:“在法律严格规定的必要和紧急的例外情况中,公共安全机构可以采取临时措施,但必须在四十八小时之内通报司法当局,如果该行为在随后的四十八小时之内未获认可,即视为被撤销并丧失任何法律效力。”〔[6]〕92、162、186、320、394、433在我国的香港,廉政专员发出限制处置财产令后,被限制人有权向法院申请命令,以取消或变更廉政专员的决定;廉政公署人员在扣押被调查人士的旅行证件时,或在其准备或行将离开香港而对其进行拘捕时,需向裁判司(初级法院)申请并获得裁判司的许可。“法官在做出裁判前可能顾及调查所用的方法,对于法官提出的意见和批评廉署亦会谨慎研究并对执行程序做出检讨,以确保权力不会被滥用。”〔[7]〕

   我国宪法第37条第2款规定:“任何公民,非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定,并由公安机关执行,不受逮捕。”第3款规定:“禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由,禁止非法搜查公民的身体。”这一规定较为原则,[18]但在我国的有关法律中,对公安机关、检察机关限制人身自由的职权做了相对严格、具体的规定,如《人民警察法》规定:“对被盘问人的留置时间自带至公安机关之时起不超过二十四小时,在特殊情况下,经县级以上公安机关批准,可以延长至四十八小时。”《治安管理处罚法》第16条规定:“有两种以上违反治安管理行为的,分别决定,合并执行。行政拘留处罚合并执行的,最长不超过二十日。”《刑事诉讼法》第117条规定:“传唤、拘传持续的时间不得超过十二小时;案情特别重大、复杂,需要采取拘留、逮捕措施的,传唤、拘传持续的时间不得超过二十四小时。不得以连续传唤、拘传的形式变相拘禁犯罪嫌疑人。传唤、拘传犯罪嫌疑人,应当保证犯罪嫌疑人的饮食和必要的休息时间。”第164条规定人民检察院在侦查贪腐案件时,“应当在拘留后的二十四小时内对被拘留的人进行讯问。在发现不应当拘留的时候,必须立即释放,发给释放证明。”第165条规定,“人民检察院对直接受理的案件中被拘留的人,认为需要逮捕的,应当在十四日以内作出决定。在特殊情况下,决定逮捕的时间可以延长一日至三日。对不需要逮捕的,应当立即释放;对需要继续侦查,并且符合取保候审、监视居住条件的,依法取保候审或者监视居住。”即刑事拘留在一般情况下,期限最长为14日,特殊情况下也不得超过17日。相形之下,如果监察委员会的“留置”措施长达三个月,[19]“它的严厉程度不仅超过了刑诉法所规定的拘留的一般时限——14天,而且超过了37天的例外规定(存在流窜作案、多次作案、结伙作案情形)。反贪专门机构不经司法审查,可以限制嫌疑人人身自由达一个月,在新加坡等地没有先例,也与《公民权利和政治权利国际公约》的要求不符。”〔5〕限制人身自由这一最厉害的公权力一旦归某一机关专有,长时间脱离法院的控制,其正当性、合理性是否能用“中国国情”解释得通,实存疑虑,为惩治贪官而打破宪法上权力格局的平衡,甘冒权力失控的风险,很可能收一时之效,却后患无穷,而远非“千年大计”,也不符合宪法制衡国家权力的基本目的。

   (三)监察委员会与检察院的关系

   我国的检察机关一直被赋予法律监督的重要职能,今后其监督对象应由过去的监督公安、法院、监狱等国家机关延伸至监察机关。首先,检察院应保留批准逮捕权,即监察委员会不应享有逮捕权,“在我国,逮捕伴随着长时间的羁押,是最为严厉的强制措施,监察委员会不宜行使决定逮捕权,而应像公安机关一样,向检察院要求逮捕犯罪嫌疑人,由检察院审查批准。”〔5〕其次,检察机关反贪、反渎、预防部门整合至监察委员会后,监察委员会一旦发现职务犯罪将自行侦查,但对涉嫌犯罪的监察对象仍需及时移送检察机关依法处理,如果检察院发现监察委员会在行使监察权的过程中有对被监察对象逼供、诱供的,或以体罚、威胁、诱骗等非法手段收集证据的,或徇私舞弊,利用职务之便谋取非法利益等等违法行为,应有权依法加以纠正。〔[8]〕再次,检察院对于监察委员会移送的案件应当像对公安机关移送的案件一样,有权对其进行审查,有权退回或要求其补充侦查,也可以自己侦查;[20] “我国《刑事诉讼法》规定,人民检察院在审查起诉中有自行补充侦查的权力,这意味着检察机关为了保障公诉质量需要保持一定的侦察能力。”〔[9]〕对于补充侦查的案件,检察院仍然认为证据不足,不符合起诉条件的,应有权作出不起诉的决定,不论检察机关作出起诉还是不起诉的决定,都是检察机关自行依据法律判断的结果,在此检察机关应当有独立的判断权。[21]在香港,廉政公署的一切调查所得资料均需交由律政司司长(香港的检察机关),由其决定是否检控有关人士,这是保证廉政公署不滥用权力的重要一环。[22]

   鉴于我国公检法地位在事实上存在较大落差,将来法院、检察院与监察委员会也可能同样存在这种“落差”,因此有学者建议“检察院的批捕权、起诉决定权和法院对相关案件的审理管辖权”“应该都提高一级行使,即由受案监察委员会所在地区检察院的上一级检察院、法院行使”,以期达到权力之间的平衡。〔3〕

  

   原载于《法律科学》2017年第6期

   基金项目:本文为国家社会科学基金一般项目“国家监察委员会体制与机制研究”(编号17BFX002)、北京政治文明建设研究基地课题“国家监察委员会体制研究”(17zzwm006)的部分研究成果。

  

   参考文献

   [①]  监察委员会的监察对象具体包括9大类:中国共产党各级机关工作人员;各级人民政府工作人员;各级司法机关工作人员;各级人大机关工作人员;各级政协机关工作人员;民主党派各级机关工作人员;法律法规授权组织内行使国家公权力的国家工作人员;科教文卫体等事业单位的工作人员;国有企业管理人员。参见马怀德:《国家监察体制改革的重要意义和主要任务》,《国家行政学院学报》2017年第1期。但笔者注意到在全覆盖的这9类对象中,没有军事机关的工作人员。

   [②]  马怀德:《国家监察体制改革的重要意义和主要任务》,《国家行政学院学报》2017年第1期。该文强调“监察委员会并非监督人大机关,而是监督人大机关工作人员。人大机关工作人员行使公权力,因此也是监察对象。”即监察委员会实际上通过对人大机关工作人员的监督达到了对人大“组织监督的效果”,而监察委员会如果有权对人大的“组织”进行监督,是否是对人民代表大会制度的挑战呢?

   [③]  “但法院与检察院独立行使审判权与检察权,不应受到监察委员会的干涉。”秦前红:《监察体制改革的逻辑与方法》,《环球法律评论》2017年第2期。

   [④]  《人大组织法》、《国务院组织法》均由第五届全国人民代表大会第五次会议通过(1982年12月10日);《法院组织法》由第一届全国人民代表大会第一次会议通过(1954年9月21日),当时全国人大常委会还没有立法权,1982年宪法赋予全国人大常委会拥有立法权之后,《法院组织法》仍然由全国人大制定,它和《检察院组织法》一起由第五届全国人民代表大会第二次会议通过(1979年7月1日)。

   [⑤]  宪法第105条第2款规定:“地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。”首长制的内容之一是首长有组阁权。

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