高全喜 李晶:依宪治国的“老树新芽”

选择字号:   本文共阅读 348 次 更新时间:2017-11-15 20:52:40

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高全喜 (进入专栏)   李晶  

   访谈提要

   本期访谈特遨上海交通大学凯原法学院高全喜教授,访谈主题为“依宪治国”。访谈中,高教授首先从三个方面阐述了自己对2017年国家领导人重提“依宪治国”的理解:一是现代国家的最高治理形态是依宪治国;二是依宪法治国在不同的历史阶段、历史时期的表现方式会有所不同;三是当前我国依法治国,要处理好国家权力与地方权力的关系。随后,高教授针对如上理解又具体强调了三个重要内容:第一是各级政府及其职能部门要在现行宪法中形成较有生命力的结构,以激发其积极性;第二是逐渐强化司法对社会、个人权利的保障,将依法治国落到实处;第三是賦予社会更多的自由发展空间。最后,高教授从宪法的“ 三性” ——政治性、历史性和国际性开展对如上重要内容的研究。

   关键词:依宪治国;行政诉讼;权利保障;政治宪法

   作者:

   高全喜,上海交通大学教授,博士生导师;

   李晶,上海交通大学法学博士研究生。

  

   李晶(以下简称“问”):高老师, 您好!很荣幸能邀请到您进行本次学术访谈。本次的访谈主题为“依宪治国”。众所周知,您不仅学贯中西,学术理论功底深厚,还能够把握时代趋势,引领学术发展。在法学领域,您著述丰硕,代表作有《政治宪法学纲要》《寻找现代中国穿越法政与历史的对谈》《现代政制五论》《论相互承认的法权: <精神现象学>研究两篇=《法律秩序与自由正义——哈耶克的法律与宪政思想》等;您发表学术论文上百篇,代表论文有《论宪法的权威——一种政治宪法学的思考》《世界历史的中国时刻》《中国宪制史要旨》《政治宪法学的问题、定位与方法》等。近些年来, 您一直关注政治宪法学的研究和发展,那么,首先请您简单介绍一下2017年我国重新提出“依宪治国”的背景和意义何在。

   高全喜(以下简称“答”):我国提出“依宪治国”已有多年,今年又重新提出。几代领导人均在重要的时间点上反复提出这个概念,可谓意义重大。江泽民同志在十五大报告中明确地提出了“依法治国, 建设社会主义法治国家”理论, 在2001年全国宣传部长会议上又鲜明地提出了“我们在建设有中国特色社会主义, 发展社会主义市场经济的过程中,要坚持不懈地加强社会主义法制建设,依法治国,同时也要坚持不懈地加强社会主义道德建设,以德治国”,即既要依法治国也要以德治国。2004年胡锦涛同志在纪念全国人民代表大会成立50周年的讲话中提出“依法治国首先要依宪治国”,正式提出了“依宪治国”的概念。2014年10月20日,习近平同志在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明中明确指出:“依法治国,首先是依宪治国;依法执政,关键是依宪执政”,等等。如今,在中国各界,“依宪治国”的理念已深入人心。

   一般说来,党的重大会议决定和文件都会转化成国家意志,国家意志的一个重要表现形式就是宪法。当然,并不一定要重新制定宪法或者修改宪法,通过重新强调、重申宪法中的某些内容也是党的文件宪法化的一种表现方式。1982年《宪 法》包含了丰富的内容。在中国不同的变革时期,重申宪法中的某些重要内容, 也是凝聚党的意志、人民的意志,使其转化为依宪治国方略的重要方式。也就是 说,中央有时通过重申宪法中的某些内容,强化宪法中已有的某些内容,未来如何发展我们不得而知,但此时重新思考这个问题,从党的重要会议和国家领导人的系列讲话中我们可以看出,我国会进一步强化依宪治国的作用,依此来治理国家。

   问:那么您是如何看待这个问题的?

   答:我认为可以从如下三个方面进行思考。

   首先,从原理上看, 任何一个现代国家,其最高的治理形态就是依宪治国。这是现代国家的一个基本常态,也是基本的治国理政方式。其他的方式最终都要 在宪法中加以凝聚汇拢,通过宪法加以调整,转化为宪法的表现形式,这才是现代国家的一种基本形式。无论我国的社会主义特色如何,中国的传统文化如何发 扬,无论我们的制度如何创新,本质上它们都不能超越或者更改现代国家的基本治理形态。这也正是宪法为什么重要,为什么历届领导人在重要讲话中都将依宪治国放在很高的地位的原因。由此可以预测,为了维护我党建国以来几十年的历史和未来的演变,都要将依宪治国纳入到国家治理的基本形态来加以考察。从这 个角度讲,我对依宪治国以及宪法学在未来国家治理中的作用是充满信心的,其原因就在于这个基本规律是不可更改的。

   尽管我国社会生活的某些方面已经走向后现代,但作为政治组织形态,我国还是构成世界体系的现代国家之一。实际上我国并没有完成现代化,仍处在逐步完善现代化国家的进程中。无论是经济现代化、政治现代化、科技现代化,最终 都需要宪法作为构建一个国家之基本政治结构的主体形式。这是一个基本的事实,也是主流理论认可和接受的,任何一个现代社会,随着经济与科技的飞速发展,势必需要更加完备的法律体系作为社会治理的基本规则,而在依法治国的内容中宪法又是根本性的部分,所以,依法治国最终是依宪治国。

   其次,依宪治国在不同历史阶段、历史时期的表现形式会有所不同。宪法包 括很多内容。在不同时期,宪法中的哪些方面放在重要位置、实施的轻重缓急,根据我国社会不同的发展状况会有所不同。为什么我们都在强调依宪治国,但在不同的历史阶段、历史时期,不同的国家领导人根据当时的社会和政治状况,对宪法中一些内容的取舍和强调权重有所不同?这是因为社会在变化,社会结构在变化,经济结构在变化,政治格局在变化,人民群众的诉求不一样,国际形势不一样,尤其是不同时期我国参与到国际社会的深度和广度不一样,那么表现方式自然也就不一样。以前,我们更多的是强调国家主权和主权在民的凝聚性。这些内容固然重要,但是公民个人的权利也很重要,这些都是宪法的内容。一个是国 家主权,一个是公民的权利。在改革开放的几十年里,主要矛盾和次要矛盾的权重有所不同,但都属于依宪治国的范畴。以前我们强调国家强大,国家凝聚力作为国家主权的最高体现,随着社会的变革,现在“依宪治国”更加倾向于保护公民个人的基本权利,保护社会的发展, 国家与社会两分之后社会的发展。 促进和保护公民的财产性权利、发展性权利、言论和结社等基本权利,这与公民的经济利益、价值诉求息息相关。以后,依宪治国可能在主要体现在这些方面,而不是像以前一样重点强调大一统。这里不是说不强调国家的大一统,而是将这样的理念隐藏在背后,因为我国已经走过这样的历史阶段了。以后强调依宪治国要给社会更大的空间,给个人更多的权利。这是国家主权和个人权利的宪法演变问题。

   同样,对国家权力的构造,以前主要强调的是行政主导。这也是治理国家的基本制度。从某种程度上来说,其他的立法制度、司法制度,以及各种机制,大多是作为辅助性的权力构造。行政制度是国家治理的最主要方面。行政体现在中 央政府、地方政府作为经济发展的动力,比如在招商引资上、对官员的绩效考核上,在一定阶段也很重要。但是现阶段行政权力过于强大,一定程度上带来很多问题和弊端。那么就要对行政权力加以制约。于是我们强调社会权利,强调加强人大的权力和司法的权力。国家权力之间要有分权、制衡的体制。依宪治国强调分权,尤其需要加强权力制衡的作用。如反腐,就是通过司法性的、社会性的权力来制约拥有行政权力人员的犯罪。从某种程度上来说,反腐就是对行政权力过于强大的制约。所以,司法体制要改革,人民代表大会制度要完善,以及现在提倡的协商民主,让社会上的第三方力量参与到整个社会组织形态中的监督与合作之中。这也是未来依宪治国的内容。

   ……

   依宪治国是必要的,也是刻不容缓的,其中的一个主要问题是处理好分权制衡的制度难题,即对于各个地方、各个部门,也要给予它们相应的自主权。但这种自主权不是恣意的,要在法律框架内独立自主行使法律赋予的权力。以前这方面做得并不够,各部门各自为政,但各自为政又不承担相应的责任。看上去是中央行使的权力,其实是地方各级政府各自为政,也就形成所谓的“一收就死,一 放就乱”的局面。这就是宪法中的形式与实质不符。无论国家机制如何,有些实际的权力,法律要有明确的赋予,要在宪法中明确规定,同时也要规定相应的责任承担机制,重大的权力就与重大的责任承担相匹配,同时有程序可追究、可审议。以前这方面是不明确的。

   另一方面,要给地方政府明确的、真正的自主权。以前在法律上并没有给予地方真正的自主权,无论是地方的财权、事权,甚至是立法权。地方政府看起 来有权力,但实际上没有权力,所以也就没有办法承担相应的责任。宪法要给地方真正的权力。宪法之所以有活力,就在于中央和地方都有自主性和独立性。以前,地方政府看上去生龙活虎,但其实在法律上是处于违规状态的,因为自主性不够,没有办法追究责任。没有办法通过宪法和法律来追究责任,只能通过党的系统和纪律来追究。如果地方政府拥有高度自治权,那么也可以承担相应的责任。因此要给地方名实相符的自主权。但自主权是相对的,不是绝对的。宪法从基本架构上规定了中国的国家统一体制,所以,地方自主权是在相对范围内的自主权。只有中央与地方的宪法关系处理好了,国家与社会才会有活力。

   问:您刚才提到了对“依宪治国”三个方面的理解,那么您能继续说明在以上三个方面中,您最关注哪些具体问题吗?

   答:正如刚才提到的,我认为在地方政府中出现的问题主要是政府不作为。 法律并没有为地方政府作为提供法律的空间,缺乏制度性的施政空间。因为如果 政府作为的话,政府就要承担很多责任,而这样的责任他们是不愿承担的。一个国家在基本国家结构之下,各个地方政府以及各部委机构,要达到各自的权威、职权和自主性较好的互动情形,形成一个在现行宪法中比较有生命力的结构, 这 样才能激发地方政府以及职能部门的积极性,同时,也能树立中央的高效权威。 这是依宪治国的第一个层面。

   如果未来沿着这个方向推进,那么在中国,我们目前所看到的某些富有活力的东西其实是地方政府在违规做事。但现在个别政府官员不愿做事,也就是官员的不作为。固然有反腐,但官员的不作为仍不可避免。中央的宪法权威性不够,  依靠党的权威性来推行反腐。实际上,党的权威性固然重要,但要将其转化成宪 法的权威性才是重中之中。党和中央政府宪法的权威性要强化,以前那种用党的 权威性来支撑国家运行的短板要有所克服。要把宪法所形成的国家制度的权威性变成真正的权威性。这一点我在2016年《学海》上发表的文章《转型时期国家治理体系和治理能力的现代化建设》一文中也表明同样的观点:“面对社会和时代的需求,笔者认为应该从更高的层次上认识现代国家的治理之道,把治理体系和 治理能力的现代化建设放在一 个‘政道’的层面上,而非仅仅在‘治术’的器物层面上。”以前也有中央和地方关系之分,但基本上是靠党的组织系统来调控中央与地方关系,这是有效的。但今后要逐渐转化为以宪法为基础调配中央与地方权威性、权力与责任、僵硬性和富有活力的关系,特别是这种关系对经济发展至关重要。因为没有这种关系,中国的经济发展难以有新的后劲。这些东西会激发中央与地方经济的创造性。我认为,这是依宪治国的一个重要内容。

第二个重要内容是司法在对社会、个人权利保障方面要逐渐强化,要建成真正的法治社会,依法治国必须落到实处。“政府治理能力的一个重要体现在于, 是否能够创造一个公平正义的社会环境,维护个人的权利与尊严,进而为个人的发展提供一个良好的制度基础。”[3]现在的维稳模式表现为一系列的警察公权力化,这是暂时的,不能持续发展的,因为维护社会秩序的功能是要逐渐通过司法层面来构建一套社会秩序。现在的秩序是一个逆向逻辑,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:高谈弘论

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