秦前红 石泽华:监察委员会调查活动性质研究——以山西省第一案为研究对象

选择字号:   本文共阅读 427 次 更新时间:2017-11-06 14:52:11

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秦前红 (进入专栏)   石泽华  

  


   摘要:山西省监察委员会日前对某国企高管采取了留置措施,这是山西省监察体制改革以来采取留置措施查办的首起案件。在密切关注试点地区监察体制改革发展动向同时,还有必要对这一事件作宪法层面的冷思考。调查活动的性质是行政调查权还是刑事侦查权?二者差异是什么?留置措施的现实意义是什么?监察委员会不经检察院批准而采取留置措施意味着什么?这对人民检察院有什么影响?恰当的路径应当如何?国家重大改革应当于法有据,更应于宪有据。

   关键词:监察体制改革;调查权;侦查权;留置;侦查监督

  

   2016年11月7日,中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》,部署在三省市设立各级监察委员会;此后,2016年12月25日第十二届全国人大常委会第二十五次会议审议通过了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》,明确了国家监察委员会的产生方式、组织结构与职权;2017年1月8日,中纪委会议公报公布。根据《决定》,试点地区监察委员会按照管理权限,“调查涉嫌等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定,对涉嫌职务犯罪的,移送检察机关依法提起公诉”,此处“调查权”[1]的性质是行政调查权抑或刑事侦查权?我国《宪法》第135条规定,人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件,应当分工负责、互相配合、互相制约;新增监察委员会后,其职务犯罪“调查权”是否应并入分工负责、互相配合、互相制约的渠道之中?监察委员会具体应行使哪些职权,仍然存在较多的争论,在当前改革试点工作中,改革者的想法是监察委员会履行监督、调查、处置职责,包括谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等具体措施。对于职务违法犯罪行为涉及的行政调查权、刑事侦查权、调查措施的批准(决定)权和起诉决定权,按照《决定》,在试点地区,起诉决定权归检察机关,行政调查权归监察委员会;至于刑事侦查权及对调查措施的批准(决定)权,其归属尚存疑问。[2]

   2017年4月13日,山西省监察委员官网挂出消息,日前已对山西煤炭进出口集团有限公司原董事长郭海采取了留置措施,对其涉嫌严重违纪违法问题进行调查;根据山西省纪委监委网站,此前3月22日郭海已接受组织审查。4月14日,该省纪委监委网站又发布消息,经山西省监察委员会批准,运城市监察委员会对运城市水务局、林业局两名官员采取留置措施,对其涉嫌严重违纪违法问题进行调查。从宪法层面还能做一些冷思考,这至少涉及到以下问题:监察委员会调查活动的性质是调查权抑或侦查权,二者有何差异?留置措施的现实意义是什么?监察委员会不经检察院批准而采取留置措施对监察体制改革意味着什么?这对人民检察院有哪些影响?恰当的路径应当如何?

  

   一、监察委员会调查活动:调查权抑或侦查权

   (一)监察委员会调查活动面临的问题

   国家监察委员会制度试点改革中的一个重大问题:国家监察委通过监察机关反贪、预防犯罪等部门的转隶,实质拿走了职务犯罪侦查权,但却改称行政调查权。这次改革试点,“将试点地区人民政府的监察厅(局)、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会”,也就是说,原来属于检察院的职务犯罪调查权或涉嫌职务犯罪案件的侦查权会随着其行使主体从检察院转移至监察委员会。[3]检察院的职务犯罪侦查权被剥离后,如果由监察委员会行使,其内涵外延有无变化,以及用何种方式履行和表现,这些都还有待下一步研究明确。究竟是行政调查权还是刑事侦查权,这将对监察结果产生重大影响,如调查活动取得的证据是否可直接作为检察院起诉的证据?调查阶段能否申请律师介入?调查活动仅受未来的《国家监察法》规制还是其与修改后的《刑事诉讼法》共同调整?

   山西省监察委员会对郭海采取了留置措施,不排除还采取过其他财产或人身强制。我国行政强制措施有限制人身自由、查封、扣押、冻结和其他5种,刑事强制措施也有拘传、取保候审、监视居住、拘留和逮捕5种,它们是否可与监察委员会的调查措施直接比较?监察委员会这些严厉的强制措施究竟属于调查性质还是侦查性质,或者说属于行政调查权还是刑事侦查权?还有,行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的调查笔录在刑事诉讼中无法作为证据使用[4],因为讯问和询问作为刑事诉讼方式,具有司法专属性,行政机关不具有这种属性,如果监察委员会“调查权”不具备刑事侦查性质,那么由它采取讯问和询问取得的调查笔录,可以直接作为刑事诉讼证据吗?

   监察委员会调查活动的性质是否影响监察体制改革的正当性?全国人大常委会在2017年12月25日正式发布《决定》,“暂时停止”《刑事诉讼法》《检察院组织法》《检察官法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》,以及其他有关法律,如《行政监察法》和其他有关行政法规规章在三个省市的适用,并赋权试点地区监察委员会以限制公民人身自由权和财产权的措施。那么由全国人大常委会“决定”或“授权”[5]是否正当?在检察院有关部门和职务犯罪侦查权划归监察委员会的背景下,如果监委调查活动只是行政调查权,则该职权将产生实施主体和职权性质的双重变更,则除非按照法律保留原则在法律层面(且不得授权行政立法)重新赋权,授权这一调查权以作为行政权范畴下的限制人身自由和财产权之权限,否则其无权采取留置措施,全国人大常委会的“决定”或“授权”当无此权限;如果监委兼具调查权和侦查权,则将检察院的此种权力划归监察委员会时,变更的只是实施主体,而职权性质未变更,当然,就监察委员会这一新设机关而言,仍可视为某一主体创设限制公民人身自由和财产权的强制措施之职权,因此本次“决定”或“授权”是否正当,仍需再作讨论。[6]

   (二)调查活动并非单一行政调查权

   不吝假设《决定》授权试点地区监察委员会的调查活动是单一的行政调查权[7],则对于职务违法行为的调查,因不涉及职务犯罪而“剧终”;对于职务犯罪行为的调查,其后续侦查权有属于监察委员会或检察院两种可能,其中前一情形暂不讨论,后文将提及。

   若职务犯罪侦查权仍归检察院,这导致的问题是:第一,检察院既有职务犯罪侦查权,又有侦查监督职能,当前同体监督问题并未解决;第二,以当前《刑事诉讼法》对证据的规定为例,行政机关采取讯问、询问等具有司法专属性的措施所取得的调查笔录并不能直接作为刑事诉讼证据,故而,若监察委员会的调查权只有行政调查性质,则调查证据的起诉衔接问题有待解决,并存的问题是增加了司法成本;第三,监委调查活动与我国现有的纪委调查差异不显著,难以彰显改革实效;第四,除非按照法律保留原则在法律层面(且不得授权行政立法)重新赋权,授权这一调查权以作为行政权范畴下的限制人身自由之权限,否则其无权采取留置措施;限制财产权的措施亦如是;第五,《行政监察法》赋予监察机关检查、调查、建议和行政处分等权力,并未赋予监察机关行使查封、扣押、冻结等强制措施的权力,更没有赋予其留置等限制人身自由权的权力。《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》同样没有关于留置措施的规定,这两个监察或检查机关均无权采取限制人身自由权和财产权的强制措施,可见至少现有法律难以为行政调查权寻此依据,何故“作为行政调查权的监察委员会之监察权”有此特权?而刑事司法权则凭借其司法专属性,得以在刑事诉讼有关法律框架内实施上述措施。当然,这一结论建立在依法定程序授权并完成转隶的基础上,这也将在下文谈及。不仅如此,假设监察委员会调查活动不具刑事侦查这一司法性质,则“调查权”属于单一的行政调查范畴,第一,行政调查程序不属于司法程序,将不受《刑事诉讼法》规制;第二,行政调查程序不受《刑事诉讼法》“辩护与代理”章节规制,当事人将无权申请律师介入(除非《国家监察法》专门就此规定)。联系到《决定》规定了试点地区监察委员会有权实施搜查、扣押甚至留置这些极为严厉的措施,假设其不受《刑事诉讼法》规制且律师无权介入调查活动,则当事人的人身自由权和财产权等宪法赋予的基本权利将无任何保障可言。

   按照《决定》提及的转隶要求的语义解释,并考虑上述假设存在的大量难以解决的问题,应该认为原来属于检察院的涉嫌职务犯罪案件的侦查权,已随其行使主体从检察院转移至监察委员会。

   (三)调查活动具有双重性质

   按照试点地区监察委员会具有职务犯罪侦查权这一设定,则监察委员会监察权将同时具备行政调查和刑事侦查的双重性质。这一看法目前占据主流地位,差异在于行政调查权和刑事侦查权的区分情况。主要有三种观点。

   有的学者从职务案件调查对象的违法犯罪程度出发,认为监察委员会的“调查”要区分一般调查和特殊调查,前者是针对违反党纪和行政法规,即职务违法违纪调查[8],后者是针对腐败犯罪,即职务犯罪刑事侦查。[9]

   该观点存在一定缺陷:其一,并非对所有贪腐人员最初都能准确定性,对于后来转入特别调查的贪腐人员,前期以一般调查对其取得的证据,许多无法直接作为刑事诉讼证据;其二,一般调查期间未进入司法程序,故尽管监察委员会仍可采取各项调查措施(包括限制财产权和人身自由的措施),却不受《刑事诉讼法》规制,如何规制这些措施及在此期间是否可申请律师介入均需《国家监察法》进一步规定,如此,不仅难以保障一般调查期间的公民基本权利,还浪费了立法成本,更在实践中难以协调二者关系(尤其由一般调查转入特殊调查时更难协调)。

   还有人就此进一步引申说,一般调查和特殊调查都是“调查”,当有证据证明被调查人有可能构成职务犯罪时,就立案侦查,这一说法其实与原观点大相径庭,实质是将监察委员会调查活动整体定性为调查和侦查两个层次。[10]存在两个问题:第一,《决定》原文“调查涉嫌,对涉嫌职务犯罪的,移送检察机关依法提起公诉”,从语义上分析,应理解为对涉嫌职务犯罪者之“调查”结束后直接移送审查起诉,绝难推出“调查”和“起诉”之间还有“侦查”程序;第二,即便二者之间还有“侦查”程序,此时侦查措施是否还是《决定》所述的12项?若侦查措施与调查措施无不同,何故走重复程序?若侦查还涵盖其他措施(如拘留、逮捕等侦查捕等侦查性质的权能),可《决定》的转隶要求并未提及转移这些职能,从我国宪制结构和《宪法》第135条来看,监察委员会亦不应有这些权力。若只为将调查证据转为刑事诉讼证据,何不直接承认调查措施兼具侦查性质?

   有的学者从职务案件是否已经立案出发,认为监察委员会的调查权类似于人民检察院当前的自侦案件的初查权[11],是正式立案之前对职务犯罪案件线索进行初步调查的权力,它的侦查权才是当前检察院的职务犯罪侦查权。这种观点的实质是将监察委员会调查活动定性为初查和侦查两个层次,以初查代替了行政调查,使调查活动更加偏向刑事侦查权。

   割裂地看待监察委员会调查活动的行政调查属性和刑事侦查属性都是不合适的,监察委员会调查活动的具体职能绝非单一的刑事侦查权或行政调查权所能涵盖。[12]可行的设定是,调查活动同时具有调查和侦查属性,且不再单设“侦查”程序。如此,则监察委员会的“行政调查权”同时受未来的《国家监察法》与修改后的《刑事诉讼法》共同调整;且在此阶段,当事人有权申请律师介入,一如犯罪嫌疑人在公安机关侦查、而未提请检察院批捕或提起公诉之时,即可申请律师介入。

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