陈潭:以民为本、和谐管理与公共服务模式创新

选择字号:   本文共阅读 3399 次 更新时间:2006-08-09 22:08:02

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陈潭 (进入专栏)  

  

  公共管理学常识告诉我们,社会场域存在着市场失灵和政府失灵两种基本的非常态。正是因为市场失灵和政府失灵的存在,公共管理的制度化、社会化、法治化才变得异常重要。至于“政府失灵”,其预防和矫治主要依赖于宪法制度及其宪政实践;而对于“市场失灵”,其预防和矫治则主要依赖于政府作用下的科学预测、良性运营、有效监管和法治环境了。实际上,建构和谐社会的焦点议题就是市场失灵与政府失灵的有效遏制和克服。我们认为,只有避免和克服市场失灵或政府失灵或“市场失灵+政府失灵”,才能真正体现以人为本和公共精神,才能创造和谐管理和社会发展。毫无疑问,工商行政管理机关是管理市场经济的重要机关,是预防和矫治市场失灵的重要机构,是规范市场行为、维护市场秩序、加强市场监管、提供公共服务的绝不可少的政府工具。于是,市场监管、行政执法、公共服务成为了工商行政管理机关的重要职能。因此,如何落实行业管理职能和创新公共服务模式便成为了工商行政管理部门不可回避的政策议程。湖南省工商行政管理局推行和实施的“三为三联”工程为有效的政府公共服务模式创新提供了可资借鉴的经验与样本。

  

  公共服务模式创新的理论逻辑

  

  国家或政府是基于公共秩序和公共产品而产生的,其存在的逻辑是人们为了节约达成公共秩序和公共产品的契约的交易成本而让渡一部分公民权利组成的公共权力。提供服务是现代政府本质所在,任何政府及其部门都是以提供公共产品、实现和维护公共利益的形象出现的。可以说,政府及其部门的产生本来就是一个公共产品。

  传统公共行政理论的主要观点包括:(1)政府本身应按等级制、官僚制的原则进行组织,德国社会学家马克斯•韦伯关于官僚制的经典分析对此作了最明确的阐述;(2)政府一旦介入到某一政策领域内就可以通过官僚制组织结构成为物品和服务的直接提供者;(3)政治与行政能够相分离,行政应是执行政策的工具,任何政策只由政治领袖制定,即威尔逊和古德诺的政治——行政二分法;(4)公共行政是一种特殊职业形式,因此,它需要一种终身制的、能够同样为任何政治领导人服务的职业官僚。但这些原理因为无法回答和解决现代政府面临的机构臃肿、浪费严重、效率低下、官僚主义作风盛行、管理成本无限增长等日益严重的问题,以及政治与行政的分开在实践中难以做到和非现实性等,不断受到人们的普遍怀疑和严峻挑战。人们清醒地认识到官僚制组织并不是政府提供公共物品和公共服务的唯一方式。在这样的历史背景下,20世纪70年代后期一场“重塑政府”、“再造公共部门”的“新公共管理运动”在西方发达国家掀起浪潮,对传统公共行政理论进行了颠覆性的批判和否定。新公共管理倡导者们认为有效的政府是一个“治理”并善于“治理”的政府,主张在公共管理中引入竞争机制,广泛采用私营部门成功的管理方法,用市场的力量来改造政府,政府应具备“顾客意识”和重视产出而非投入,重新审视文官与政务官的关系等。

  同时,对市场的过分崇拜而忽视了市场的缺陷,容易出现公益丧失、规避巧用、寻租、特权与贪污等问题;向私人部门学习的自我解构导致公私管理的混淆,丧失了政府在公共管理中的正当角色和其应有的正当意义;不恰当的“顾客”隐喻可能无法全面理解公民的角色,使公民和政府之间的关系不健全、角色错乱。行政官员在管理公共组织和执行公共政策时,应当强调他们服务于公民和授权予公民的职责。换言之,将公民置于第一位时,重点不应当放在驾驶或划动政府这条船,而应当放在建构具有完整性和回应性的公共机构之上。对此,美国著名公共管理学家珍妮特•V•登哈特等在《新公共服务》一书中为我们提供了公共服务的一个完全融合公民话语和公共利益的全新视角:

  服务于公民,而不是服务于顾客:公共利益是就共同利益进行对话的结果,而不是个人自身利益的聚集。

  追求公共利益:公共行政官员必须促进建立一种集体的、共同的公共利益观念。

  重视公民权胜过重视企业家精神:致力于为社会做出有益贡献的公务员和公民要比具有企业家精神的管理者能够更好地促进公共利益。

  思考要具有战略性,行动要具有民主性:满足公共需要的政策和项目可以通过集体努力和合作过程得到最有效并且最负责地实施。

  承认责任并不简单:公务员应该关注的不仅仅是市场;他们还应该关注法令和宪法、社区价值、政治规范、职业标准和公民利益。

  服务,而不是掌舵:对于公务员来说,越来越重要的是要利用基于价值的共同领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益需求,而不是试图控制或掌控社会新的发展方向。

  重视人,而不只是重视生产率:如果公共组织及其所参与其中的网络基于对所有人的尊重而通过合作和共同领导来运作的话,那么,从长远来看,它们就更有可能取得成功。

  在民主的社会里,人们在探索治理的方式时,对民主价值的关注是首要的。尽管对经济和效率等价值的追求也很重要,但应置其于民主、社区和公共利益的大前提之下。很显然,“新公共服务”与国家的民主宪政是完全一致的,在这种理论中,政府及其部门不再是计划经济时代各个活动领域的决策者,而是从计划经济时代的“划桨者”、“掌舵人”变为市场经济下的“服务者”,充当普通民众的公正协调者,保护普通民众的权利和自由,从而保障民权、关注民生、激发民资、开发民智。由此可见,新公共服务理论的本质必然要求政府及其部门发扬公共精神、维护公共利益、服从以民为本、创造和谐管理。

  

  公共服务模式创新的湖南样本

  

  显然,我们从新公共服务理论可以了解到,提高公共服务质量和创新公共服务模式是各级政府及其部门加强行业管理和职能管理中的应有之义。2006年1月6日,温家宝总理在国家工商行政管理总局局长王众孚呈报的2005年工作基本情况和2006年工作安排意见上作出重要批示,“要依法监管,提高执法水平和效能;维护公平,切实保护消费者和企业的合法权益;搞好服务,促进城乡经济发展和社会进步”。为了应对公共管理领域变革的需要和落实总理的指示精神,湖南省工商行政管理局一直推行和实践着自2005年以来实施的“三为三联”工程,即为企业、基层、三农服务,建立联系大型企业、基层工商所、农村经纪人制度,旨在为工商行政管理部门的公共服务提供一种创新型模式,并为中国工商行政管理实践提供若干制度化经验:

  服务企业,建立联系大型企业制度。主要体现为以下几个方面:(1)强化企业的品牌意识。自2005年来,湖南工商行政管理系统共确定对口联系企业500余家,从明确责任人、责任单位、立足行业职能入手,指导帮助企业建立现代企业制度、争创中国驰名商标和湖南省著名商标,争创“守合同重信用”和“消费者信得过单位”。千金药业、火宫殿、岳泰、日出、隆平高科、三一、金健、浏阳河、心相印等9件商品被认定为“中国驰名商标”,全省拥有驰名商标数增至21件,成为了中西部地区拥有驰名商标最多的省份。新认定的湖南省著名商标187个,全省著名商标达到445个。(2)引导多种经济成分发展。坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,采取多种扶持鼓励措施,促进了各类市场主体的发展。截止2005年底,湖南省实有内资企业10.9万户,注册资金2997亿元,外商投资企业2712户,注册资本达92.06亿美元,个体工商户97.47万户,注册资金269.15亿元,私营企业8.45万户,注册资金1437.08亿元。(3)辅助就业与再就业。进一步落实国家就业再就业政策,鼓励下岗失业人员、高校毕业生自主创业,引导下岗失业人员在社区兴办零售业、居民服务业、租赁服务业,积极个体私营企业吸纳下岗失业人员和高校毕业生,目前共支持、办理14.85万名下岗失业人员和高校毕业生在个体私营经济领域实现就业和再就业,免收行政性收费5107万元。

  服务基层,建立联系基层工商所制度。工商行政管理机构是由若干个大大小小的工商行政管理所所构成的,基层工商行政管理所工作的好坏、效率的高低直接影响着工商行政管理系统的形象和社会评价。湖南省局党组一直把基层工商所的建设摆在突出的位置上,在全系统建立和实施联系工商所制度,评选基层优秀的“五好工商所”,并推动基层工商所的规范化建设。湖南省局出台了《加强工商行政管理所规范化建设的意见》,并制定了《“五好工商所”的要求和标准》。目前,全省987个工商所都确定了对口联系人和联系单位,并认真落实创建“五好工商所”活动的各项具体措施,从硬件和软件上加强投入,不断地推动了基层工商行政管理部门的信息化、规范化、制度化进程。

  服务“三农”,建立联系农村经纪人制度。严格来说,农村经纪人是随着农村经济发展自然生长的市场中介,是内生的结果,而不需要任何外力的栽培。但是,我们必须看到农村社会的弱质性,它需要外界的支持和帮助。基于对农村经济和新农村建设发展的需要,湖南省局出台了《大力发展我省农村经纪人的若干意见》,成立了经纪人协会,召开了农村经纪人座谈会和联系农村经纪人经验交流会。截止目前为止,湖南省工商系统共联系农村经纪人1000余户,培训发展农村经纪人员4162名,全省农村经纪业交易额达到50多亿元,为搞活农产品流通、促进农村经济发展和农民增收发挥了重要作用。

  

  公共服务模式创新的现实意义

  

  要满足社会公共需求,就必须由政府及其部门提供充足的公共服务。因为公共需要是政府及其部门存在的原因,社会公共需要决定了政府及其部门的活动范围,政府及其部门的职责和功能就是为了满足社会公共需要。政府及其部门是公共利益的代表者,是为市场主体和全体社会服务的公共管理者和公共服务者,体现和代表着最广大人民群众的根本利益。政府及其部门只有代表人民群众的根本利益,只有通过提供优质的公共服务,才能证明自己存在的价值和合法性。根据国际经验,人均GDP达到1000美元左右,必须全面完善和创新公共服务模式和制度,否则将导致国家发展的停滞和中断。目前,中国的人均GDP已经达到1000美元,因而迫切需要创新政府公共服务模式和完善政府公共服务职能。

  实际上,传统的中国公共服务模式存在着诸多问题,比如公共服务定位模糊、公共服务体制不顺、某些服务供给不足、某些服务供给过剩等方面,这也是造成政府职能混乱和公共服务落后于西方发达国家的主要原因。随着公共管理学科的发展和公共管理的专业化、社会化趋势,政府及其部门的公共服务职能必须得以确认和放大。因此,创新公共服务模式和完善公共服务体制对于发展中的中国而言具有重大的学理意义和实践意义。但是,创新公共服务模式和完善公共服务体制并非随心所欲、为所欲为,它必须立足于公共服务的基本精神,必须符合公共管理的基本原理,必须着眼于中国国情和现实实际。

  当下,中国改革和转轨实践正在纠正过去错误的认识或者“理性的偏见”,公共服务重心正在从“以经济建设为中心”慢慢地转变为“从群众利益出发”、“为经济建设服务”,“效率优先兼顾公平”的公共服务模式正在调整为“以公平为基础,以效率为导向”的理性化路径。因此,坚持科学的发展观创新公共服务模式显得迫切而又重要。为此,湖南工商行政管理系统的具体服务模式的创新实践丰富了政府及其部门公共服务的内容和路向,为政府及其部门公共服务模式创新提供了可供参考的案例样本和可资借鉴的实践经验。同时,从公共服务模式创新的湖南案例及其经验可以看出,公共服务必须强调以科学的发展观为指导,必须以民为本着眼于基层建设,必须倡导民生建设社会主义新农村,必须创造和谐管理而构建和谐社会。

  

  (作者系中南大学公共管理系主任、教授)

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