柳建龙:德国联邦宪法法院的抽象规范审查程序

选择字号:   本文共阅读 415 次 更新时间:2017-10-20 17:14:14

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柳建龙  

   摘要:  德国违宪审查制度是最具代表性的宪法保障制度之一;抽象规范审查是为弥补美式具体司法审查的不足而发展起来的一种客观规范审查程序,是其重要的特色。抽象规范审查是在由于联邦制而形成的规范甚、法官的规范审查权以及规范审查权集中于宪法法院等基础上发展起来的。基本法对抽象规范审查程序作了规定,联邦宪法法院则对之作了具体化。经由对基本法和联邦宪法法院法有关抽象审查的受理要件、审查依据、判决形式和效力以及特别程序的规定以及相关学说和判例的介绍和分析,可以发现,即便在德国抽象规范审查作为宪法保障制度所发挥的功能也非常有限,在缺乏具体案件的情况下,宪法法院法院不仅可能对法律难以有充分的认识,并且容易沦为咨询机关且易使宪法法院沦为政党斗争的工具,进而损害司法权威。

   关键词:  抽象规范审查 客观释明利益 法规备案审查制度

  

引  言

  

   在西欧型立宪主义宪法中,违宪审查制度作为宪法保障制度发挥了最为重要的作用,[1]其中最具代表性的是德国。德国基本法不仅赋予联邦宪法法院广泛的违宪审查权,还为之设置了多种审查程序:具体规范审查、抽象规范审查、机关争议、宪法诉愿以及选举诉讼,等等。其中规范审查始终是联邦宪法法院审判权存在的目的和权限形式的核心,[2]它系指,由联邦宪法法院就系争规范与更高位阶的、作为依据规范的基本法或者联邦法的一致性所作的审查——这实质上赋予法官决定规范效力的权限——一般而言,它包括两种形式:第一种是在就个案作成决定的同时,法官“附带地”对相关规范的合宪性进行审查,就其可适用性作出判断;第二种是法院“抽象地”就某项规范的有效性作成具有一般性和普遍性拘束力的确认。[3]从西方立宪主义国家的整体发展来看,在具备议会民主、基本权利、法治国和成文宪法等因素的国家中,由法官对规范进行审查业已成为立宪主义国家的基本构成部分。[4]

   自二十世纪八十年代以来,为改革或完善我国的宪法实施机制,宪法学界对各种违宪审查制度模式作了大量研究和讨论,主要围绕美国的司法审查制度、法国的宪法委员会制度以及德国的宪法法院制度展开,对司法审查、违宪审查以及宪法司法化等问题更是着力甚多。[5]然而,晚近几年由于某些原因,越来越多的学者被迫搁置前述设想,转而探索通过完善全国人大常务委员会的功能而达致经由违宪审查或者司法审查所欲实现的目标的可能性和方案。在这种情形下,德国的抽象规范审查制度也日益受到学界的关注。国内较早予以专门研究的是刘兆兴。早在1997年和1998年,他就分别发表了《德国联邦宪法法院的抽象审查权》(《外国法译评》1997年第2期)和《德国联邦宪法法院总论》(法律出版社1998年版);其他学者在论著中或多或少也有涉及。[6]不过,囿于文献的限制,早先的介绍和研究可能存在不够准确或者不够精细之处,而且自相关论著发表至今,德国抽象规范审查制度经历了相当长时间的发展,早先的介绍或者判断也略显滞后,或者不切实际,应给予重新关注。

  

一、  抽象规范审查的概念和基础

  

   抽象规范审查或者抽象法规审查,系指在法律可能抵触更高位阶的依据规范的情形下,无须以存在具体个案为前提而直接请求有权机关就系争规范与依据规范的一致性进行审查的违宪审查制度。它与本件申请人或者审查申请不存在利害关系。具体而言,它包括两方面内涵:[7]其一,就程序而言,与具体规范审查不同,抽象规范审查程序中引发违宪审查程序的原因并非归有权法院管辖的具体个案。由于不涉及具体个案,无考量具体事实与个案情境的必要,故谓之抽象程序;并且它审查的系两种抽象规范彼此是否相容的问题,是一种单纯的“规范审查”;其二,就审查行为的目的而言,抽象规范审查的建制以维护法体系内的客观规范秩序为首要目标,并不深入考量特定个案情境内的权益关系,且也不能将个案情境作为审查决定的主要基础,故具有抽象性和客观性。

   德国联邦宪法法院的抽象规范审查程序的法律依据见诸《基本法》第93条第1款第2项和第2a项、《联邦宪法法院法》第13条第6项及第76条至第79条的规定。它的首要功能在于维护合宪法秩序的统一性;在基本法框架下,它有着保障宪法(基本法第20条第3款)和联邦法律的优先性(基本法第31条)的双重目的。[8]

   由于法官的规范审查权有着多种历史渊源,故而也有着多种规范审查形式和程序。[9]克劳斯·施莱希和斯特凡·科里奥特指出规范审查的历史渊源主要包括:由于联邦制而形成的规范审查、法官的审查权、规范审查集中于唯一的中央法院。

  

   (一)由于联邦制而形成的规范审查

   解决联邦国家中联邦与邦、各邦之间抑或邦内各机关之间的权限争执的需求,是促成成文宪法由单纯的“最重要的政治性宣示”转变成为具有规范效力的法规范的决定性动力,这充分说明了何以19世纪起的违宪审查制度皆发源于联邦或者邦联的政体。[10]在德国,帝国或者帝国法院对邦国法律在形式和实质上是否符合帝国宪法的审查构成了规范审查最为重要的历史渊源。由于联邦制而形成的规范审查制度早在德意志神圣罗马帝国时期就已经存在了。作为帝国监督的一部分,它虽无规范审查之名却有其实。不过,在德意志邦联时代(1806-1871),由于所形成的国家结构十分松散,各邦国相对于邦联保持完全的主权,为此,在规范审查方面相应地也出现了倒退。但随着德意志帝国(1871-1918)的建立,1871年宪法又以其他方式——通过政治途径审查的方式——再次引入规范审查。[11]之后的魏玛共和国(1919-1933)则明确将规范审查作为一种(帝国)法院程序加以规定。不过,虽然《魏玛宪法》第13条第2款规定“对邦法的规定是否符合帝国法存有异议或者不同意见的,帝国或者邦的适格中央机关可依帝国制定法的详细规定,提请帝国各最高法院作出判决”,但是,由于对所谓“依帝国制定法的详细规定”采取十分狭义的理解——只有在帝国制定法明确规定可以就邦法规定与帝国法是否一致提请帝国有权最高法院作出判决的情况下,才可以提起规范审查——故审查对象范围十分狭窄。由于当时只有少数法律作了具体规定,故只能对有限的几类邦国法与帝国法的一致性进行抽象规范审查。[12]此外,规范审查判决由有权帝国最高法院而非德意志帝国国事法院(Staatsgerichtshof)作出:具体而言,由帝国最高法院院长为个案而指定的法庭负责。

  

   (二)法官的规范审查权

   尽管当代德国违宪审查制度肇端于19世纪的国事法院审查——国事法院属于处理国家功能区分的较早的机构——并且可以在帝国枢密法院(Reichskammergericht)和帝国皇室法院(Reichshofrat)的判决中找到其帝国法上的依据。[13]不过,神圣罗马帝国的违宪审查并非建立在宪法至上原则和权力分立原则的基础上;何况当时的邦国宪法不具有拘束立法机关的优先效力。邦国宪法中的基本权利首先是指导性原则和任务,而不是基本法第1条第3款规定意义上的具有直接拘束力的的法律。君主立宪制的宪法是君主和人民代议机关之间相互妥协的产物;就争议问题而言,仍只能由君主和代议机关两者经由政治途径解决。

   在德国较早提出将抽象审查权赋予法官的是弗里森哈恩(Friesenhahn)。他在1932年出版的《德意志国家法手册》第2卷中首次将抽象审查同审查权联系在一起,主张应赋予法官一种在没有具体案件的情形下就规范有效性进行裁判的权限。然而,除了在法律草案中提及这一构想外,并未实际赋予帝国国事法院该项管辖权。[14]这一法治国的主张直到第二次世界大战结束后才得到落实。鉴于魏玛时代以及战后州宪法的发展,作为制宪会议的赫伦基姆湖会议决定将联邦法院的最高规范审查权赋予联邦宪法法院。由此,联邦宪法法院成为宪法最重要的守护者,它一方面防止基本法遭受联邦或者州法的形式性或者实质性侵害,另一方面防止源于联邦国家结构的危险,即,防止其他联邦法受到州法的侵害。[15]

  

   (三)规范审查权集中于宪法法院

   最先采用抽象规范审查制度是奥地利宪法法院。毫无疑问,就宪法法院制度的确立而言,凯尔森无疑居功至伟。[16]作为奥地利宪法法院的奠基人,他将宪法法院视为自己“最疼爱的孩子”,认为它是新的民主宪法秩序的最重要保障。[17]其后德国、西班牙及葡萄牙也采用了该制度。或许因为德国的抽象规范审查程序在实践中取得了巨大成功,俄罗斯、拉脱维亚、波兰等一些欧洲民主转型国家在设立宪法法院时也引入抽象规范审查制度。[18]

   在德国,早在魏玛时期就已经全面形成了将抽象规范审查权集中于一个法院的构想。尽管一般认为,在魏玛宪法的框架下并不存在对帝国法与宪法的一致性进行审查的空间;不过,当时已经有呼声主张,除赋予国事法院对机关争议案件的管辖权外,还应赋予其以宪法为依据对帝国法进行抽象规范审查的权限。这在当时的法律草案中已有体现,而且1926年的德国法学家大会对此也提出了主张。[19]安许茨(Anschuetz)指出:“将审查权委由帝国国事法院,此举甚好——作为一个老牌的司法审查权的反对者,我认为,这一让步并非无关紧要;但是如果除国事法院外,其他法院也有审查权,毋宁太过……”[20]不过,直到第二次世界大战后,这一设想才在基本法和州宪法层面得到落实。

  

二、  抽象规范审查的案件受理要件

  

   (一)申请主体

抽象规范审查程序的申请主体资格,系指何者享有启动该程序的程序性权利。它与“实体裁判要件(Sachentscheidungsvoraussetzungen)”(申请权)的厘清无关。所谓实体裁判要件,系指当事人提起诉讼的目的在于请求法院就系争法律关系作成实体判决,然而,法院并非对一切起诉事件都有作成实体判决的义务,其必须符合一定要件始有获致实体判决的可能性,这称为实体判决要件,也称为诉讼要件。[21]与基本法第93条第1款第2项一致,《联邦宪法法院法》对抽象规范审查程序的申请主体作了穷尽列举,明确规定:抽象规范审查程序的申请主体为联邦政府、州政府以及1/4以上的联邦众议院议员。联邦宪法法院在相关判决中也反复强调:这一范围是封闭的,不得通过类推方式予以扩张。在1966年12月20日作成的“德意志和平联盟”裁决(Deutsche Friedensunion)中,它明确指出:联邦宪法法院受基本法第93条第1款第2项拘束。“申请主体范围的规定不止具有技术上的意义,毋宁说,它也与委由联邦宪法法院决定的法律争议的宪法性和宪法政策性的内容密切相关,故不得以假设的事实需求(Sachbedürfniss)为由而为类推,扩张其范围。一旦允许此种扩张,则联邦宪法法院将逾越基本法设定的违宪审查的界限,并背离制宪者的重要的根本决断。”[22]据此,无论联邦参议院、联邦议会中的党团或者反对党,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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