吴敬琏:从以产业政策为中心转向以竞争政策为基础

选择字号:   本文共阅读 1132 次 更新时间:2017-10-09 10:04:37

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吴敬琏 (进入专栏)  

   编者按:9月28日,著名经济学家、国务院发展研究中心研究员吴敬琏在“新浪·长安讲坛”(总第321期)以“产业政策面临的问题:不是存废,而是转型”为题发表演讲。他提出,必须加快产业政策的转型,从以产业政策为中心转向以竞争政策为基础。以下为吴敬琏演讲实录。

  

   去年,林毅夫、张维迎两位教授在北大有一场引起了学界、产业界、政界广泛关注的关于产业政策的讨论,这场讨论影响很大。我自己看了他们两个人的意见以后,也做了一些学习和研究,今天我就想把我学习的一些收获跟诸位做一个交流,因为这个问题是一个非常重要的问题。

   采取什么样的产业政策,关系到中国经济能不能持续稳定地发展。但是去年的讨论在我看起来有一个缺点,在那个讨论开场的时候主持人就说了,我们讨论的重点是中国到底需不需要产业政策,于是参与讨论的两位教授就各自持有比较绝对的意见,一个说中国非常需要产业政策,一个说中国不能要产业政策,这就使得整个讨论变成了一个无法证伪的信念之争,很难深入下去,而且也很难对实际工作提出建设性的意见。

   为什么这个讨论陷入了困境呢?关键就在于政府对于经济生活的干预是有不同内容、不同类型的。当前需要研究和面对的问题,不是肯定或否定产业政策,而是讨论我们需要什么样的产业政策,因为产业政策是有不同类型的。我就从这个问题谈起。

   一概否定产业政策或者一概肯定产业政策的人,好像都没有注意到,实际上我们现在讨论的产业政策是有不同类型的。因此,有些人心目中想到的产业政策是指上世纪80年代主要从日本和韩国引进的那种产业政策,或者叫做日本在50-60年代所采取的那种产业政策,那种产业政策只是产业政策的一种主要类型,而不是说,只有那一种类型的产业政策。

   产业政策这个词据说就是日本发明的,而且即使在日本有类似的实践,但是正式提出是在70年代。日本战后对经济发展出现了两种不同的倾向,一种倾向是麦克阿瑟占领军当局要求日本否定战时的统治经济,实现自由化。在占领当局的压力之下,日本做了一些自由化的改革,比如说“道奇计划”放开了价格,实现了价格自由化,加强了反垄断立法,解散了财阀,等等。这些措施都是朝着建立自由的市场经济方向发展的。但同时日本还有另外一种倾向,这个倾向就是继承了战时统治经济那种体制的遗产。

   一位华裔美国经济学家写过一本书,叫做《经济意识形态与日本产业政策》,里面详细讲述了日本战后,特别是在50年代、60年代所实行产业政策实际上延续了日本战时形成的意识形态。这种意识形态的代表人物很特别,这些人有两重角色,一方面是马克思主义者,另一方面,这本书说得很客气,叫民族主义者,有人说得不客气,就是军国主义者。

   当时有一个很特别的情况,马克思主义者是不允许在大学里教书的,所以这些人,一部分到了研究岗位,一部分就到了我国的东北,当时在伪满洲国推行统治经济,而到战后,这些经济学家回到日本,就成为了日本产业政策的主要推手。

   一个是日本过去战时统治经济的遗产,另外一个就是这批经济学家的助推,这样,日本经济在50年代和60年代采取了一系列的后来命名为“产业政策”的一套政府干预经济的做法。这种产业政策主要是两种,一个是产业结构政策,另外一个叫产业组织政策,其中最重要的是前者。

   引用日本东京大学教授小官隆太郎的《日本的产业政策》里的描述来说,产业结构政策的核心内容就是“运用财政、金融、外贸等政策工具和行政指导的手段,有选择的促进某种产业或者某些产业的生产、投资、研发、现代化,和产业的改组,而抑制其他产业的同类活动。”用我们现在的话来讲就叫做“有保有压,选择产业”。所以这种产业政策后来就被叫做“选择性的产业政策”。

   但是我们在去年和今年的讨论中就没有注意到另外一个情况,其实产业政策还有别的选项,还有其他类型的产业政策,这在我们引进产业政策的时候已经非常明显了。日本在1973年第一次石油危机时,石油价格猛涨,发生了长达四年时间的经济衰退,从60年代10%以上的年均增长率下降到负增长。这个时候,许多有识之士就对产业政策提出了怀疑。在70年代的时候,世界上有一些经济学家认为日本的高速增长就是得益于产业政策,但是石油危机发生以后人们开始怀疑这套产业政策的正确性,特别是一些受到现代经济学教育的经济学家就提出了质疑。

   其中表现最突出的,就是东京大学的资深教授小官隆太郎,他组织了几十位经济学家用了两年时间提出了一套研究报告,后来成了一本书,就叫《日本的产业政策》。这本书对日本50年代到60年代执行的“选择性的产业政策”提出了批评,从政策到理论进行了非常深入的批判。这些经济学家们并不否定产业政策,而是根据新古典经济学认为,在市场失灵的情况之下,也应该靠政府的干预来弥补、补充市场失灵,来提升市场的功能。

   在现实的压力和学者的批判之下,从70年代中后期,日本就开始了从选择性的产业政策向功能性的产业政策、提升市场功能的产业政策转变,到了80年代,东京大学另外一位教授把选择性的产业政策叫做硬性产业政策,把功能性产业政策叫做软性产业政策,这个时候就开始了从硬性产业政策,即运用补助金、低息贷款等干预市场的产业政策,转向软性的产业政策,即以提供信息、诱导民间企业为中心的一套政策。这种做法,以提供信息为中心,提供有关产业结构的长期展望和国际经济信息为中心的这么一套产业政策,变成主要的产业政策,这是到了80年代中期。

   中国在1987年时引进了产业政策。但是我们引进产业政策的时候有一个很大的缺点,我们这些人几乎很少知道还有另外一种类型的产业政策,也很少知道日本经济学界已经对硬性的产业政策有了很深入的批判。当时日本人也发现了我们这个问题。

   1985年我们在学习、研究日本通产省这套产业政策的时候,正好在冲绳开“中日经济学术交流会”,小官隆太郎教授就跟我们国务院发展研究中心的马洪教授说,现在流行对日本产业政策进行批判,认为硬性的产业政策是有问题的,我们几十位日本经济学家写了一本书,对产业政策做了全面的考察和讨论,我把这本书送给你。马洪就让中国社科院日本所把它翻译出来了,不过到了1988年才出版,而且影响很小,像我们都是拿到了这本书,但没有深入的研究,所以对日本早期产业政策的问题认识不多。这次讨论以后,我又拿起这本书来重读,我觉得如果当时我们能够认真吸取的话,会有很大的好处,不会出现后来的一些偏差。

   这本书是很值得一读的,我讲几个要点,对这本书的研究和写作参加者,对日本早期的产业政策有一个总体的评估。这本书说,除了战后有限的短时期之外,基本上日本的高速增长是通过建立在竞争基础上的价格机制和旺盛的企业家精神的作用取得的。可能大家知道这种理论,就是日本很像一个在政府领导下的公司,他们是不同意这个理论的,他说,与日本“股份公司论”相反,甚至也许可以说战后主要时期,尤其是50年代和60年代产业政策的历史,是民间企业的首创精神和活力不断地否定政府控制性的直接干预意图的过程,或者说是一个斗争的过程、此涨彼消的过程。当然他们也承认,某些产业政策措施确实是起了好作用的,比如设立各种审议会,制定长期的经济计划等措施,对于完善价格机制发挥了积极作用。但是另外一方面,产业政策也起了负面作用,比如压制市场、压制竞争等等。也可以翻译为,选择性产业政策的作用基本是负面的,而功能性产业政策能够起到好的作用。

   张维迎教授和其他一些教授都引用了21世纪一些美国、日本学者做的当时情况的说明,日本在战后发展得最好的一些产业并不是由于得到产业政策的特殊优惠而来的,其实在小官隆太郎的书里就有大段的研究结果,他们选了24个在50年代和60年代取得最好成绩的产业,包括了拉锁、录像机等等,结果发现,它们都是在没有得到政府保护扶植政策支持的情况下发展起来的。在这些为数众多、取得高速发展的产业中,许多企业几乎是从零或者极小的规模起步,在没有得到产业政策优待的情况下,依靠自己的力量发展起来的,因此这些企业的经营者们,对于日本曾经普遍实行的系统而有力的产业政策的说法持有最强烈的反感。

   另外我刚才说到了,这些经济学家,他们并不否认在市场失灵的情况下,政府也应该采取一些干预措施来补充和加强价格机制,来提升市场的功能,但是他们同时也提醒要注意三个问题。

   第一点,要正确地判断市场在什么情况下出现了真的失灵,需要政府进行干预。我觉得这对我们很有启发,从我们引进产业政策以来,始终存在着把市场失灵泛化的倾向。有一些说法很明显是误读的,比如把市场失灵说成是市场天然的缺陷,这就等于把市场失灵泛化了,使得政府合理的干预变成了没有界限的干预。

   第二点,针对不同的市场失灵应该采取不同的政策措施。这个问题在80年代以来的讨论中可以看到,许多学者都强调了市场失灵的情况是千差万别的,要针对不同的情况去弥补市场失灵。

   第三点,认识到市场失灵需要政府干预的时候,还要注意一点,政府也是会失灵的,这个时候就需要进行权衡。有时候为了弥补市场失灵而采取的市场干预措施造成的损害,比市场失灵造成的损害还要大。在制定政策的时候,就需要采取各种各样的办法,使得收益最大、损失最小。

   总而言之,当时我们没有注意到这一情况,所以引进的仅仅是选择性的产业政策。我们在1986年进行机械工业重整中就引进了一些日本的产业政策做法,正式引进是1987年,那时候我们国务院发展研究中心有一个长篇报告,叫做“我国产业政策的初步研究”,这个报告建议引进日本在50年代、60年代实行的那套产业政策。报告里面说的产业政策要点几乎和小官隆太郎对于日本的选择性产业政策的要点说明一字不差,叫做要通过一组协调财政、金融、税收、外贸、外汇、技术、人才等调控手段的综合政策体系,对某种或者某几种产业的生产、投资、研究、开发、现代化和产业改组进行促进,而对其他产业的同类活动进行抑制,这就是产业结构政策。产业组织政策就是引导企业的发展,促进生产的集中化、专业化协作,要形成大量的小企业围绕着一个大企业的一套类似于日本战后的体系。

   这个报告很快得到了当时党政的主要领导人的批示,要求国家计委和当时正在筹备的党的第十三次全国代表大会文件起草小组吸收这些意见。我刚才说,当时之所以片面地引进日本选择性的产业政策,是因为我们对世界上包括日本关于这个问题的讨论不了解而造成的。此外,还有另外一个更大的背景,就是在1987年,中国的改革目标发生了大的转变。1984年,我们十二届三中全会决定了,中国要建立一个有计划的商品经济。怎么具体化呢?当时就出现了两种倾向,一种倾向是说有计划的商品经济还是在计划经济的范畴内允许某些商品生产、交换;另外一种倾向是说商品经济就是商品经济,而且最好不要用计划手段。另外一种计划,是广东社会科学界提出的意见,说按照国际通用的说法,我们要建立市场经济。第一种意见没有得到支持,因为当时市场化改革的倾向占优势地位,所以要恢复计划经济为主的意见没有被接受,虽然有一些人认为应该把计划经济挂在前面,但大部分人,特别是经济学家都认为十二届三中全会的目标就是建立市场经济。

到了1985年的党代表会议通过一个决定,叫《中共中央关于制定第七个五年计划的建议》,这个《建议》的起草过程跟经济学界的热烈讨论是相伴随进行的,所以很大程度上《“七五”建议》接受了很多经济学家的意见,把商品经济体制具体化,在建议里我们可以看到,这个体制是三个环节组成的:第一个,自主经营、自负盈亏的企业;第二个,竞争性的市场体系;第三个,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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