张晓山:统筹谋划城乡发展 深化农业领域改革

——学习习近平同志关于“三农”问题重要论述的粗浅体会
选择字号:   本文共阅读 258 次 更新时间:2017-10-02 09:34:50

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张晓山 (进入专栏)  

   摘要:习近平同志在中央政治局第二十二次集体学习时指出,要把工业和农业、城市和乡村作为一个整体统筹谋划,要继续推进新农村建设,使之与新型城镇化协调发展、互惠一体,形成双轮驱动。这一指示对全面深化农村改革工作具有重要的理论指导意义。我们应立足于中国的具体国情,将工业和农业、城市和乡村作为一个整体统筹谋划,在城乡一体化的大格局下,通过深化改革,促进现代农业发展、社会主义新农村建设和新型农民培育。现仅结合学习习近平同志关于"三农"问题的重要论述,就城乡一体化发展大格局中的农业领域改革问题谈几点粗浅体会。

  

   习近平同志在中央政治局第二十二次集体学习时指出,要把工业和农业、城市和乡村作为一个整体统筹谋划,要继续推进新农村建设,使之与新型城镇化协调发展、互惠一体,形成双轮驱动。这一指示对全面深化农村改革工作具有重要的理论指导意义。我们应立足于中国的具体国情,将工业和农业、城市和乡村作为一个整体统筹谋划,在城乡一体化的大格局下,通过深化改革,促进现代农业发展、社会主义新农村建设和新型农民培育。现仅结合学习习近平同志关于“三农”问题的重要论述,就城乡一体化发展大格局中的农业领域改革问题谈几点粗浅体会。

  

一、粮食安全政策面临创新

  

   习近平同志在2015年2月10日上午主持召开中央财经工作领导小组第九次会议时指出:保障粮食安全,要加快转变农业发展方式,推进农业现代化,既要实现眼前的粮食产量稳定,又要形成新的竞争力,注重可持续性,增强政策精准性。

   (一)新形势下要创新粮食安全的相关政策

   多年来,我国粮食方面的政策有两个基点,即确保我国粮食安全和有效供给,确保种粮农民收入的稳定持续增长。2004年以来取消农业税,实施种粮农民直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴、农资综合补贴等政策,执行稻谷、小麦最低收购价政策以及其他重要农产品的临时收储政策。这一系列政策的出台给种粮农民一个清晰的政策信号,即国家鼓励他们种粮,保证以合理价格收购他们的粮食,保障他们的收入稳定持续增长。中央有关粮食安全的政策落实有力,粮食产量实现了“十二连增”。但在经济发展进入新常态、农业发展方式迫切需要转变的形势下,国内农业生产成本快速攀升,大宗农产品价格普遍高于国际市场价格,农产品加工企业倾向于购买进口农产品,造成了“进口入市,收购入库”的现象。以最低收购价或临时收储价收购的农产品无法顺价销售,压在库里,仓储费用和贷款贴息成为财政的沉重负担。新形势下,中国正处在粮食安全政策重大转折的节点上,有关粮食安全的思路和政策要有所创新,但保障粮食安全和种粮农民利益不受损,应继续成为未来政策的基石。

   (二)粮食政策的调整以玉米为切入点

   过去12年,玉米种植面积增加了2.1亿亩,产量增加了1.09亿吨,占整个粮食产量增长量的57%。受国内外价差的影响,近几年低价位的玉米及其替代品的大量进口挤占了国内玉米消费市场,使国产玉米无法在市场上销售,只能大量积存在库中,增加了玉米去库存的压力。国家粮食政策的调整以玉米为切入点,决策部门提出按照市场定价、价补分离的原则,积极稳妥推进玉米收储制度改革,在使玉米价格反映市场供求关系的同时,综合考虑农民合理收益、财政承受能力、产业链协调发展等因素,建立玉米生产者补贴制度。

   2016年3月28日,国家发展和改革委员会等部门向社会公布了2016年玉米收储制度改革的内容。在东北三省和内蒙古自治区将玉米临时收储政策调整为“市场化收购”加“补贴”的新机制。玉米临时收储制度正式取消。玉米价格由市场形成,生产者随行就市出售玉米,各类市场主体自主入市收购。同时建立玉米生产者补贴制度。2016年6月20日,财政部会同有关部门印发了《关于建立玉米生产者补贴制度的实施意见》,决定在东北三省(辽宁、吉林、黑龙江)和内蒙古自治区建立玉米生产者补贴制度,中央财政将一定数额的补贴资金拨付至省级财政,并赋予地方自主权,由各省(区)制定具体的补贴实施方案,确定本省(区)的补贴范围、补贴对象、补贴依据、补贴标准等。

   (三)保障种粮农民利益不受损,并引导他们进行供给侧结构性改革,是今后政策实施的难点和关键

   2015年,中国谷物播种面积14.35亿亩,其中,玉米播种面积为5.72亿亩,占比39.86%,当年玉米产量占谷物总产量的比重为39.2%。2016年,据农业部农情调查和实地督导调查,预计全国玉米播种面积调减3000万亩以上。调减力度固然很大,但也只相当于2015年玉米播种面积的5%多一点。对于东北和内蒙古以外的玉米生产者来说,他们享受不到国家的政策补贴,玉米收购制度改革将使他们的收入增长面临严峻挑战。

   农民根据价格信号转产、调整生产结构需要一个过程,成熟产业模式的形成、完整的上下游产业支撑乃至整个产前产中产后供应链的培育等也需要一个过程,不可能一蹴而就。所以,在重要农产品价格形成机制改革中要循序渐进,应保证这一阶段的平滑过渡。要注重政策引导、信息发布、技术支持、营销服务等综合配套措施的运用,一方面保护农民的种粮积极性,使农民种粮收益不出现断崖式下跌,另一方面引导农民根据价格信号,能动地进行符合市场需求的供给侧种植结构调整,使国家粮食政策的调整和创新能平稳地推进。


二、全面深化农村土地制度改革

  

   习近平同志2016年4月25日在安徽凤阳县小岗村主持召开农村改革座谈会时强调:新形势下深化农村改革,主线仍然是处理好农民和土地的关系。最大的政策,就是必须坚持和完善农村基本经营制度,坚持农村土地集体所有,坚持家庭经营基础性地位,坚持稳定土地承包关系。要抓紧落实土地承包经营权登记制度,真正让农民吃上“定心丸”。

   (一)农村土地确权是农村土地制度变革的一项基础性工作

   农民拥有的最大财产是他们以农村集体经济组织成员身份所共同拥有的农村土地。农民与土地之间的关系,是农村最重要的经济关系,也是最重要的政治关系,农村土地制度亦是农村其他制度的基石。中央把农村土地确权作为农村土地制度变革的一项基础性工作,2013年中央“一号文件”提出用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。确权登记颁证的目的是明晰产权,赋予农民更多财产权利,这是土地承包经营权流转、开展适度规模经营的基础和前提,也是土地纠纷仲裁的依据。随着城镇化和工业化的推进,新生代农民对土地的感情可能淡化,对土地目前的农业收益可能不那么在意,但他们对将土地作为财产而可能享有的权利存在意愿,而且这种意愿可能会越来越强烈。但农村土地承包经营权确权登记颁证工作的推行是在中央落实土地承包关系长久不变的具体规定或意见尚未出台、农村土地制度变革的顶层设计相对滞后的背景下开展的,也就不可避免地遇到一些难以解决的问题。

   (二)农村土地确权的关键是农村集体经济组织及其成员资格的界定

   农村土地承包经营权应该确给农村集体经济组织成员。为此,首先要界定清楚什么是农村集体经济组织。农村的现实情况是农村集体经济组织有法律地位,但无法人地位。绝大多数农村集体经济组织没有在工商局注册登记,不具备法人地位,它们具体属于哪一种经济组织类型并不清楚。农村集体经济组织由成员构成,但成员资格的界定、权利责任义务、成员的进入和退出机制等问题,也都没有在法律上得到解决。成员的身份不清楚,土地的身份也就很难弄清楚。这种情况下的确权,也就容易导致承包农户之间、农户与村集体经济组织之间的一些产权纠纷难以得到根本性解决。

   将农户土地承包经营权的确权分解开来,在技术层面应包括丈量面积、空间定位、画图、颁证等在内的事务性内容,在制度层面则是对农村集体经济组织成员资格的界定,对承包经营权作为成员的一种财产性权利长久不变的承诺。后者是确权的本质所在。

   (三)完善农村土地制度变革的顶层设计并尽快落实

   未来与农村土地制度相关的法律的修改首先要明确界定农村集体所有制的内涵、法律上所认定的本质属性及其有效实现形式,要将集体经济组织成员集体所有的概念具体化;明确界定农地所有者、承包经营者及经营者各自的责权利。要探索集体经济组织成员所拥有的一组权利能否由天赋成员权这种个人权利转化为可以有偿退出及有条件进入的财产权利,从而使农村集体经济组织成为真正的市场经济主体。

   《农村土地承包法》的修改应明确农村土地承包经营权确权登记颁证工作与二轮承包之间的关系,明确这次确权的起点以及确权的期限。该法的修改要与《物权法》一致,并与将出台的民法总则相协调。2015年11月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》对此项工作做了部署,提出“抓紧修改有关法律,落实中央关于稳定农村土地承包关系并保持长久不变的重大决策,适时就二轮承包期满后耕地延包办法、新的承包期限等内容提出具体方案”。这项工作落实了,就能做到习总书记所说的,真正让农民吃上“定心丸”。


三、农业基本经营制度应在稳定家庭经营的基础上创新

  

   习近平同志2014年9月29日下午在中央全面深化改革领导小组第五次会议上发表重要讲话,强调要尊重农民意愿,坚持依法自愿有偿流转土地经营权,不能搞强迫命令,不能搞行政瞎指挥。要坚持规模适度,重点支持发展粮食规模化生产。要让农民成为土地适度规模经营的积极参与者和真正受益者。要根据各地基础和条件发展,确定合理的耕地经营规模并加以引导,不能片面追求快和大,更不能忽视经营自家承包地的普通农户仍占大多数的基本农情。对工商企业租赁农户承包地,要有严格的门槛,建立资格审查、项目审核、风险保障金制度,对准入和监管制度做出明确规定。

   (一)多元并存的农业经营体制和农业经营主体将长期存在

根据第二次全国农业普查的数据计算,2006年年末,全国共有农业生产经营户20016万户,在农业生产经营户中,以农业收入为主的户占58.4%,这就是习近平同志所指出的经营自家承包地的普通农户仍占大多数的基本农情。根据全国农村固定观察点对分布在31个省(区、市)、355个行政村的23000个固定农户样本2003~2012年的调查数据,2003~2012年10年来农村劳动力特别是从事农业生产的劳动力呈现如下特征及变化趋势:从事农业生产的农村劳动力,年龄主要集中在40岁以上,占全部从事农业生产人数的75.9%;30岁以下的80后、90后务农劳动力仅占务农劳动力总数的11.0%;务农劳动力平均年龄接近50岁,部分地区甚至达到55岁以上;妇女约占务农劳动力总数的63%。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:农村土地和乡村发展

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