我国国家安全战略管理体系建设的几点思考

选择字号:   本文共阅读 557 次 更新时间:2017-09-26 14:02:37

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闪淳昌   周玲   沈华  
才会在国家安全利益的排序中占先。(5)国家安全利益涉及的主体对象多元化,新的国家安全观突破了传统意义上的国家这一局限,以国家为中心向上扩大到全球安全和人类安全,向下延展到个人。因此,国家安全利益涉及的主体包括个体、人民、集体、地区、世界、全球、人类、共同安全。这说明,在信息化时代,只有把各个层次的安全利益结合起来,国家才能获得真正的安全。

   2.从国家安全战略重点领域来看(或者称为:国家安全威胁来源、国家安全战略范畴、国家安全问题的具体目标等),主要表现为:(1)现在和今后对我国国家安全的威胁主要还是来自国内,中国与外部的矛盾和冲突、甚至可能的战争的根源等,都有可能是国内的某些问题,如“三种势力”、经济问题、环境问题等。(2)确定国家安全战略重点领域的基本出发点,亦即国家主权独立和领土完整、政治经济秩序正常化运转等国家传统安全的核心地位在相当长的时间内依然稳固。(3)非传统安全威胁因素无论是在严峻性还是在处理方式上都提出了新的要求与挑战,这就包括军事、政治和外交等传统问题以外的经济安全、金融安全、生态环境安全、信息安全、资源安全、恐怖主义、武器扩散、疾病蔓延、跨国犯罪、走私贩毒、非法移民、海盗、洗钱等。参见十六大报告相关名词解释。(4)以信息网络为基础的新型政治动员和社会动员以及网络恐怖主义渐行渐近,网络空间与现实社会的互动具有“共振”效应,并开始威胁社会安定和国家安全。[24](5)不同安全威胁因素类型之间的模糊性、综合化趋势增强,且相互作用、相互转化,这就要求对错综复杂的安全威胁因素进行冷静清晰的综合判断,认清安全问题的综合化趋势。[25](6)安全威胁因素影响的不确定性提高。国际间交流和国家内部、组织、团体、个人的联系越发紧密,任何一点小的冲突摩擦都有可能促发“蝴蝶效应”,引起大规模的动荡。

   3.从国家安全战略的选择来看,主要表现为:(1)确立积极预防的国家安全战略方针,强调预先准备与防范,做到有备无患、趋利避害、防患于未然。[26](2)突破以往单纯的以军事手段作为维护国家安全的途径,将建立和参与各种国际制度体系和改变国际舆论环境等作为维护国家安全的重要方式,在国家安全战略的层次上无疑是重要的观念革新。传统的安全观中,维护安全的军事手段一直处于首要地位。然而,随着国家间的相互依赖性提高,相互影响、互动和渗透越来越复杂,以及冲突所可能产生的复杂后果和利益得失等因素,都导致了军事手段再也不是唯一的保证国家安全的途径。(3)从国家综合安全观念出发,在全面深化要素型战略能力的基础上,构建国家结构型战略能力,从而适应目前复杂、多变的安全环境。要素型战略能力,是指国家运用自身所拥有的、体现在具体领域的战略实力(如经济实力、政治实力、军事实力等)实现国家安全利益的能力。结构性战略能力则是指国家整合并运用国际体系和国内的资源与力量,应对各种安全问题,实现安全利益的能力。要素型战略能力与结构性战略能力关系密切。一方面,要素型战略能力是基础,自身的禀赋决定了国家在国际体系结构中的基本位置。结构性战略能力最终要依赖要素型战略能力的发挥而作用。另一方面,结构性战略能力又相对独立地存在,并反作用到要素型战略能力。摘自:唐永胜, 佟明翔. 结构型战略能力与中国国家安全.2008:160-169.[27](4)国家安全战略准备实现从“基于威胁”到“基于能力”的转变。“基于威胁”是一般程式,指首先界定威胁,然后确定对手,最后决定如何发挥和运用资源与力量。而“基于能力”并不把威胁是什么、对手是谁放在第一位,强调首先要具备战胜所有可能对手的超强资源与能力。这种战略思维并不是要忽视威胁,而是不把目标确定为具体威胁,而是所有可能的威胁。[28]

   (三)国家安全战略管理体系

   国家安全战略管理体系是为保障国家安全战略的决策、实施与调整的实现而建立起的国家安全战略领导体制和科学运行机制,以及为其提供的法制、科技、资源等相关保障。

   1.国家安全战略领导体制是国家为了维护安全利益,消除各种安全威胁,实现国家安全战略目标而建构的领导组织体系及相应制度,它是国家领导体制的核心部分,也是国家安全战略顺利实施并达成既定目标的重要保障。[29]目前,各国国家安全机构的性质与功能都不尽相同(见表3),但总体来看具有一定的相似性:(1)建立国家安全领导体制的目的主要在于加强集中统一领导、协调统筹各类资源、提高决策效率;(2)领导人通常由国家元首或最高领导人兼任,呈现出首长制为主的决策主体机制;(3)成员通常由国防、军队、外交、财政、情报、内卫等相关部门负责人组成,具有相对代表性和稳定性;(4)在委员会框架内设置分类或分级的分支委员会,并将委员会下设的办事机构作为总统(首相)办公室的独立机构,直接向总统(首相)负责;(5)决策、咨询和协调是国家安全委员会的三大核心职能;(6)在使命定位方面,呈现出传统国家安全观的“国防安全”模式,以及大综合国家安全观的“综合安全”模式这两类价值理念倾向;(7)国家安全机构通常攘外安内兼顾,但不同国家、不同时期,对内对外会有所偏重;(8)国家安全内涵通常以传统为主,但近年有向非传统安全拓展的趋势。[30] [31]

   2.国家安全战略管理运行机制是为实现国家安全目标的工作流程与步骤以及相关手段与方法,对国家安全战略实现具有决定意义。具体流程包括根据国家定位,提出国家的安全利益需求,分析国内外环境中的利弊因素,制定国家安全战略方针与战略规划,运用科学策略推进国家安全战略实施,最终实现国家安全战略目标。具体可划分为八个步骤:明确功能、分析环境、制定方针、统筹规划、确定目标、战略调整、明确策略和评估反馈。[32]

   3.国家安全战略实现过程的保障。除了传统意义上的法律、政策、科技、人才等“硬实力”保障外,还应当在网络迅速发展的全球化大背景下,重视信息化安全和对新媒体的利用,提升全球舆论传播等“软实力”。

  

   三、国家安全战略体系建设的相关建议

   (一)推进国家安全战略理念的转变,将研究国家的大战略、安全战略和国家利益作为一个重要事项列入重要日事议程

   总体来看,我国综合战略谋划不足,尚未完成对新国际形势和中国发展前景进行的总体性的战略调整,面向21世纪中叶世界大国前景的安全战略构想、战略文化、安全战略框架尚未形成。[33]当前,各国之间的竞争也拓展到制定和实施国家大战略领域,都在重新界定国家利益、确定国家安全战略,中国要确保自身的稳定与优势必须在战略能力上胜人一筹。同时,中国的安全战略设计必须实现跨越、脱出常规、有所创新,因为中国现在是一个中国两种制度,一个中国四个世界,一个中国四种社会。[34]工业化和信息化带来的双重压力,引起发展困境、社会矛盾和利益关系的调整同时出现,使潜在的和暴露出来的安全问题更为错综复杂。因此,必须在稳步发展的同时有所跨越、有所创新,既要超前谋划、实现跨越式发展,又要在安全谋划和战略布局上坚持实事求是,不搞一刀切。[35]

   资料来源:(1)彭光谦. 世界主要国家安全机制内幕[M]. 江苏:江苏人民出版社,2014.

   (2)薛澜,彭龙,陶鹏. 国家安全委员会制度的国际比较及其对我国的启示[J]. 中国行政管理, 2015(1).

   (二)加强理论研究,推动完善国家安全战略学科理论体系建设

   国家科技管理部门应当加大支持力度,依托有关科研单位、高等院校加强国家安全理论研究。国家安全研究是在冷战后越来越受到人们重视的,许多概念与相关理论也逐渐开始出现,在我国,虽然对国家安全理论探讨才刚刚开始,却意义重大,而且必须不断深入下去。尤其要加强基础理论的研究,对国家安全研究领域会涉及到的相关概念进行严格定义和论述。如果做不到这一点,国家安全研究就只能永远停留在“经验”的层次上,而不可能成为科学。

   (三)不断加强国家安全战略领导机构,提高应对危机的能力

   这包括:(1)在中央国安委的基础上,加强中国国家安全委员会建设。在借鉴国外现有经验的基础上,结合中国国情和时代特点,进一步加强对委员会的性质、组成和职能等方面的研究。(2)坚持底线思维,立足应对危机。(3)按年度发布《中国国家安全战略》报告。可以借鉴国际经验,并结合我国国情,将报告分为机要件和公开件,公开件对提高我国国民的国家意识和忧患意识具有重要意义。报告至少应当包括国家安全利益、安全环境、目标与任务、指导方针、战略原则、战略能力、战略途径等内容。

   (四)系统梳理涉及国家安全战略的重要领域,并将之进行归类整理并评估,根据其重要性配置国家战略资源

   首先,将涉及国家安全的各领域安全要素统统纳入到国家安全战略的考虑范围,保证在战略的制定和实践过程中不出现偏颇和失衡的问题;其次,将所有安全要素统一评估、统筹排序,对资源进行科学、合理匹配,解决安全问题的“泛化”与战略资源稀缺之间的矛盾,真正做到“以人民安全为宗旨,以政治安全为根本,以经济安全为基础,以军事、文化、社会安全为保障,以促进国际安全为依托”。

   (五)依赖制度化的和法治的力量,保障国家安全战略能力的持续性

   中国本身并不缺乏对国家利益和国家安全战略的理解和实践,但问题是没有形成系统的理论和有效的制度。新中国成立以来,毛泽东、邓小平等国家领导人在国家安全问题上的战略意识和能力可谓运筹帷幄、炉火纯青,面对国家安危之际,总能做出正确决策,转危为安、化危为机,但这都主要体现在领导人的个人能力上。要提升我国制定和实践国家安全战略的能力,既要有最高领导者的雄才大略,还需要形成规范的理论和有效的机制,将国家利益和国家安全战略的理解与实践以一种制度化的和法治的方式转化成为国家能力。

   (六)加强文化安全建设,积极深入利用包括舆论宣传在内的多种方式手段来维护国家安全利益

   在全球化时代,维护国家文化安全,就是保障和捍卫国家文化主权的独立性和自主性。国家安全利益的实现需要硬性的经济实力、军事保障等内容,同时还需要以社会动员、政治动员和舆论宣传为代表的软实力贯彻执行,夯实国家安全的群众基础。媒体宣传作为公共空间的重要成员和社会的重要公器,实时参与各类涉及国家安全事件的过程,在此过程中作为一个重要角色渗透到社会的各个领域和世界的各个角落具有相当的发展潜力与提升空间。

  

   (作者:闪淳昌,国务院应急管理专家组组长,国家减灾委专家委副主任,北京 100006;周玲(通讯作者),北京师范大学社会发展与公共政策学院副教授、清华大学公共管理学院中国应急管理研究基地(北京市哲学社科规划办资助) 研究人员,北京 100875;沈华,中国科学院科技政策与管理科学研究所助理研究员,北京 1001900)

  

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文章来源:中国行政管理

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