胡锦光:论国家监察体制改革语境下的宪法修改

选择字号:   本文共阅读 407 次 更新时间:2017-09-22 16:46:33

进入专题: 国家监察体制改革   宪法修正案   宪法稳定性   宪法尊严  

胡锦光  
需要重新通过宪法文本,对宪法的稳定性不利。因此,以修正案的方式修改宪法是最为妥当的。

   在本意上,修正案方式是在不改变宪法文本的原有文字而在原来的文本之后依附于原有文本、依照修改时间重新另起条款序号依次排序,以后法优于前法的原理,确定实际效力的修宪方式和技术。因此,修正案应当是可以独立适用的条款[3]。

   但现行宪法颁行以来的四次修正案虽名为“修正案”,其并非真正意义上的修正案。修正案不是对正文的直接修改,而是间接修改或者补充,因此,修正案必须能够作为独立的条款加以引用。《美国宪法》的前10条修正案是原来宪法中没有的内容,是对宪法正文的补充,所设计的条款可以作为独立的条款直接引用,这是可以理解的。而以后通过的修正案是对原正文条款或者修正案条款的修改,也设计成独立的条款可以直接引用,这是符合修正案的实际功能的。例如,《美国宪法》第11修正案规定:“合众国的司法权不得被解释为适用于由他州公民或者任何外国公民或者国民对合众国一州提出的或者起诉的任何法律或者衡平法的诉讼。”又如,《美国宪法》第18修正案规定:“(1)自本条批准一年后,凡在合众国及其管辖的所有区域内,制造售卖或转运酒类饮料者,均应禁止。其输入或输出于合众国及其管辖的土地者,亦应禁止。(2)国会与各州均有制定适当法律,施行本条规定的权限。”而《美国宪法》第21修正案第1款规定:“合众国宪法修正案第18条,应即废止之。”这是以修正案废除修正案的表述。如果修正案没有被设计为可以独立引用的条款,而在性质上是不直接对宪法文本进行的变动,那么,在适用宪法时,就无法直接引用修正案{6}。我国宪法修正案几乎每一条都存在这一问题,具体说来存在以下两种情况。

   1.修改已有的内容。此种情况又可分为两种情形。(1)修改原来宪法文本中的内容。宪法修正案第2、3、5、6、7、8、9、10、11、14、17、19、20、22、25、26、27、28、29、30条属于此种情形。在此种情形下,将修改以后的规定直接设计为独立的条款即可,而没有必要将原有条款的规定列举出来以表明是对应的修改。例如,宪法修正案第5条将宪法第7条“国营经济是社会主义全民所有制经济,是国民经济中的主导力量。国家保障国营经济的巩固和发展。”修改为:“国有经济,即社会主义全民所有制经济,是国民经济中的主导力量。国家保障国有经济的巩固和发展。”其实,该条可以直接设计为宪法修正案第5条即可:“国有经济,即社会主义全民所有制经济,是国民经济中的主导力量。国家保障国有经济的巩固和发展。”又如,宪法修正案第7条将宪法第15条“国家在社会主义公有制基础上实行计划经济。国家通过经济计划的综合平衡和市场调节的辅助作用,保证国民经济按比例地协调发展”“禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序,破坏国家经济计划”修改为:“国家实行社会主义市场经济”“国家加强经济立法,完善宏观调控”“国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序”。同理,该条也可以直接设计为宪法修正案第7条:“国家实行社会主义市场经济。国家加强经济立法,完善宏观调控。国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序。”在这种情形下,宪法适用者以“后法优于前法”的原则判断实际有效的宪法规范。(2)以后一个修正案修改原有修正案的内容。宪法修正案第12、15、16、18、21条属于此种情形。在此种情形下,将新修改的内容直接设计为独立的条款,没有必要先列出原来的规定再进行修改。例如,宪法修正案第21条将宪法第11条第2款“国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益。国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理。”修改为:“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展,并对非公有制经济依法实行监督和管理。”其实,该条可以直接设计为宪法修正案第21条:“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展,并对非公有制经济依法实行监督和管理。”

   如果按照原来修正案的设计,存在两个问题。(1)在引用该条款时,究竟引用的是宪法第11条第2款还是宪法修正案第21条?如果是引用宪法第11条第2款,宪法修正案这种修改方式就是不直接改动宪法文本中的文字,因此,宪法第11条第2款仍然是1982年宪法通过时的规范表述,而不是修改以后的表述;如果是引用宪法修正案第21条,第21条的表述不便于引用,同时它又说把第11条第2款修改为新的规定。(2)宪法修正案第21条所引用的宪法第11条第2款的规定并不存在。1982年宪法第11条第2款的规定是:“国家通过行政管理,指导、帮助和监督个体经济。”该条经过了1988年和1993年的修改,修宪者是将经过1988年和1993年修改后的内容作为宪法文本的第11条第2款,而1988年和1993年也是以修正案的方式修改宪法,也并没有对宪法文本原来的文字表述作出变动。

   2.在宪法文本中增加新的内容。宪法修正案第1、4、13、23、24、31条属于此种情形。在此种情形下,直接将新增加的内容设计为条款即可,而没有必要规定新增加的内容补充在原宪法文本的第几条第几款。例如,宪法修正案第13条规定,宪法第5条增加一款,作为第一款,规定:“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。”该条完全可以设计为宪法修正案第13条:“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。”如果按照原来的设计,在引用该条规定时,是引用宪法修正案第13条还是引用1982年宪法第5条第1款?如果引用1982年宪法第5条第1款,而第5条第1款却不是这一规定;如果引用宪法修正案第13条,而修正案第13条又说增加为宪法第5条第1款。如此抵牾,殊不妥当。

   原有的修正案模式之所以可行,其原因在于修正案条款在宪法原来文本中基本可以找到相对应的条款。而监察委员会是新增设的独立的国家机关,宪法原有的文本中没有相应条款。因此,只能采用新的修正案模式且应当符合以下要求:修正案是能够独立适用的条款而不能是插入式的修正案方式,即不可将新增加的修正案条款插入原来文本的条款之中。因为插入式的修正模式存在两个弊端。第一,插入条款之后的宪法原有条款的顺序必然发生变化;在此之前出版发表的相关着作、论文中所引用的宪法条款数全部作废,极易造成不必要的混乱。第二,修正案方式并不需要对宪法文本进行重新修改并颁布新的文本,如果是插入式,新增的修正案条款仍然无法独立适用,而且宪法文本中也无法找到对应条款。

  

   三、增设监察委员会与宪法其他相关条款的修改

   增设监察委员会首先需要设计涉及监察委员会自身的条款,包括监察委员会的性质、地位、组成、职权、上下级之间的相互关系等。增设监察委员会还涉及到国家机构体系的变化及其与其他国家机关之间的关系,必然需要对相应的宪法条款进行修改{3}{7}。笔者认为,相应的宪法条款的修改以采用可以独立适用的条款为宜。

   1.宪法第3条原第3款规定,国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。该条修改为:国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。

   2.宪法第27条原第2款规定,任何公民,非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定,并由公安机关执行,不受逮捕。需要增加监察委员会。该条修改为:任何公民,非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定,并由监察机关或者公安机关执行,不受逮捕。

   3.宪法原第40条规定,中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律的保护。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要,由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外,任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。该条修改为:中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律的保护。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要,由监察机关、公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外,任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。

   4.宪法原第62条规定了全国人大选举其他国家机关领导人的职权,需要增加选举监察委员会主任的职权事项。

   5.宪法原第63条规定了全国人大有权罢免的人员范围,需要增加监察委员会主任。

   6.宪法原第65条规定,全国人民代表大会常务委员会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。该条修改为:全国人民代表大会常务委员会的组成人员不得担任国家行政机关、监察机关、审判机关和检察机关的职务。

   7.宪法原第67条规定了全国人大常委会行使的监督权的对象及在全国人大闭会期间的任免权的范围,需要根据增设监察委员会的情况,进行相应的变动。

   8.宪法原第89条规定,国务院行使下列职权:(八)领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作。因国务院的监察职能已经并入国家监察委员会,需要取消其中的“监察”。

   9.宪法原第101条规定了地方各级人大选举和罢免的对象,需要增加监察委员会主任、副主任。

   10.宪法第103条原第3款规定,县级以上的地方各级人大常委会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。该条修改为:县级以上的地方各级人大常委会的组成人员不得担任国家行政机关、监察机关、审判机关和检察机关的职务。

   11.宪法原第104条规定,县级以上的地方各级人大常委会监督的对象及有权撤销的规范文件的范围。需要增加监察委员会及其所制定的规范性文件。

   12.宪法原第135条规定,人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件,应当分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效地执行法律。需要增加监察委员会。该条修改为:人民法院、人民检察院、监察委员会和公安机关办理刑事案件,应当分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效地执行法律。

  

   四、结语

   十八届四中全会决定指出,依法治国必须首先要依宪治国,依法执政必须首先要依宪执政。通过国家监察体制改革,在国家机构体系中增设监察委员会,并对原有国家机关之间的权力重新进行分配,必须修改宪法,使这一重大政治改革获得合宪性和正当性。宪法修改不仅需要设计监察委员会自身的条款,还会涉及宪法中原有相关条款的必要修改。此次修改以采用修正案的方式为宜,并且新增的修正案应当是可以作为独立适用的条款,既能保证宪法规范与社会实际的一致性,又能保证宪法的稳定性以增强宪法的尊严和权威性。

  

   注释:

   [1]学者在关于国家监察体制改革研讨会上发表的观点。

   [2]修改宪法决议草案曾规定:“本决议与中华人民共和国宪法有抵触的规定,依照本决议执行。”按照这一规定,修宪内容由全国人民代表大会通过一个决议的形式对宪法进行补充,而不对宪法条文进行修改。在审议过程中,部分代表和宪法学家认为,宪法的法律效力高于一切法律和决议,而不是相反。后根据此建议,依据全国人民代表大会通过的修宪决议,对宪法文本直接进行了修改,重新颁布宪法。——转引自韩大元。新中国宪法发展60年[M].广州:广东省出版集团、广东人民出版社,2009:165-166.

   [3]1787年颁行的《美国宪法》共7条,包括联邦国家机关的设置、权力分配及其相互关系以及宪法地位等规定。其中,并没有关于基本人权的条款。然而各州在辩论批准“美国宪法”的过程中,多数意见认为应当在宪法中增加关于基本人权的条款。因此,《美国宪法》附加了10条宪法修正案。该10条宪法修正案的内容均是宪法原文本中所没有的内容,因此,其必须是能够独立适用的条款。后来,又连续增加了17条宪法修正案,虽是对原宪法文本的条款或者以前的修正案条款进行修改,也均为能够独立适用的条款。

   {1}马怀德.国家监察法的立法思路与立法重点[J].环球法律评论,2017(9):5-16.

   {2}姜明安.国家监察法立法的若干问题探讨[J].法学杂志,2017(2):1-10.

   {3}郑磊.国家监察体制改革的修宪论纲[J].环球法律评论,2017(2):132-136.

   {4}刘政.我国现行宪法修改的原则、方式和程序—1988年、1993年和1999年三次修宪回顾[J].中国人大,2002(21):27-32.

   {5}王向明.谈谈七届全国人大一次会议关于修改宪法的问题[J].学习与辅导,1988(10):3-5.

   {6}胡锦光.中国现行宪法修改方式之评析[J].法商研究,2012(3):24-28.

   {7}马岭.从监察委员会的设立看人大制度的健全与完善[C]//中国宪法学研究会,中国青年政治学院.国家监察制度改革的宪法基础研讨会论文,2017.

  

   作者简介:中国人民大学法学院教授,法学博士。

   来源:《北京行政学院学报》2017年第5期。

  

  

    进入专题: 国家监察体制改革   宪法修正案   宪法稳定性   宪法尊严  

本文责编:frank
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/106096.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2017 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网