段鸿斌:体育扶贫:法律意涵、政策机制与实施路径

选择字号:   本文共阅读 397 次 更新时间:2017-09-20 15:48:39

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段鸿斌  
开展群众性体育活动较少,乡镇和村社普遍只有少量简易的体育健身设施。总体上,地方现行公共体育政策已不能满足当地贫困人口体育需求。

   (三)体育扶贫尚未作为国家扶贫战略

   精准扶贫政策已取得了重大成就,体育产业、全民健身和健康中国建设也作为国家战略,但是体育扶贫仅作为一项具体扶贫政策实施,到目前为止,国家还未明确提出“体育扶贫”这一概念,也没有制定体育扶贫的总体目标和标准体系。地方政府普遍将体育扶贫政策纳入文化旅游扶贫工作。例如,甘肃省推进建设集文化活动和体育健身等功能并举的“乡村舞台”、青海省组织环青海湖自行车赛带动周边贫困人口就业、西藏贫困山区农民为登山者提供服务等。笔者认为,彻底解决贫困人口享有公共体育服务不足、现行体育扶贫政策成效不显著等问题,离不开国家政策的顶层设计和整体规划。

   (四)通过体育进行“精神扶贫”还未得到足够重视

   贫困人口容易产生自卑、自我封闭等心理贫困问题,贫困家庭容易产生矛盾,贫困地区的社会矛盾相对比较突出,甚至发生如贵州毕节留守儿童自杀、甘肃康乐一个农村低保家庭6口人自杀等悲剧事件。有学者通过实证研究表明,个人心理孤独、生活贫困、人际关系冷漠等是引发农村人口自杀的危险因素。[13]在北方农村因家庭中,身体疾病和经济负担过大是引起绝望型自杀的主要原因。[14]体育扶贫在一定程度有助于防止发生这些社会问题。通过组织体育健身活动,引导贫困人群形成健康文明生活方式,树立爱人爱己、团队协作、诚信奉献的良好社会风尚;通过传承传统体育项目,继承和发扬贫困地区文化遗产和民风民俗;通过保护和发展少数民族传统体育,进一步增强民族自豪感,巩固平等团结民族关系,提高中华民族凝聚力。正如雅斯贝尔斯所言,“体育运动不仅是游戏,不仅是纪录的创造,它同样也是一种升华,也是一种精神上的恢复。”[15]“民俗体育的教育功能、经济功能、社会关系再生产功能以及心理认同功能,他们最终的效果是维持和加强了社会秩序。”[16]因此,体育扶贫不光是公共体育服务的一种形式,而是提高贫困人口身心素质、减轻贫困社会损害、促进农村文化再繁荣的必要政策投入。

  

四、体育扶贫的实现路径


   (一)做好体育扶贫作为国家扶贫战略的顶层设计

   1.体育扶贫作为单独一项扶贫政策实施

   一是在新制定的扶贫攻坚政策中,从教育、文化旅游、康复救助等扶贫政策中单列出来,规划制定体育扶贫政策体系。二是将体育产业作为产业脱贫的一项目标任务。实施一批体育脱贫工程,包括体育基础设施提升工程、乡村体育产品建设工程、休闲体育和民族体育提升工程、户外体育体验工程、乡村体育示范工程、体育扶贫培训宣传工程等。三是制定目标任务和考核指标。中央体育扶贫政策进行顶层设计和宏观指导,省级政府根据实际,制定并执行本地区体育扶贫的具体目标和考核办法。

   2.将体育扶贫纳入法治化轨道

   将体育扶贫统筹纳入法治化轨道,首先需要修订完善体育法律法规。一是修改体育法以进一步强化政府保障义务。在体育法第二条增加“国家推动全面健身”规定;第五条“国家对青年、少年、儿童的体育活动给予特别保障,增进青年、少年、儿童的身心健康。”修改为“国家对青年、少年、儿童、贫困人口的体育活动给予特别保障,增进青年、少年、儿童、贫困人口的身心健康。”第12条“农村应当发挥村民委员会、基层文化体育组织的作用,开展适合农村特点的体育活动”修改为“农村应当发挥村民委员会、基层文化体育组织的作用,定期开展适合农村特点的体育活动。” 值得高度重视的是,体育法的修改迟滞于现实需要,早在2010年国家体育总局成立了体育法修改研究工作小组,但至今仍没有向全国人大常委会提出修改草案建议稿,体育法已不能适应体育扶贫、体育事业法治化和体育发展的现实需要。此外,县级以上地方政府制定《全民健身计划实施》等配套地方规章时,增加对贫困地区体育扶贫的投入。二是在《扶贫开发条例》中规定体育扶贫。目前,部分贫困地区省级政府制定的扶贫开发地方性法规中规定了体育扶贫政策,如贵州省规定“实施体育扶贫工程”,甘肃、宁夏等地规定“加强体育基础设施建设”;有的地方,如四川、云南等地扶贫条例中没有规定体育扶贫。笔者建议,扶贫开发条例作为指导体育扶贫工作的国务院行政法规,应对体育扶贫作出全面规定,促进地方政府制定的体育扶贫政策的法制化、规范化。三是做好体育与扶贫涉及的法律法规立法体系的整体协调。体育扶贫既是执行体育法律法规的具体手段,也是扶贫政策的必要组成部分,体育法律条款的稳定性、长期性、法律强制性与体育扶贫政策的多变性、短期性及行政强制性所带来的立法冲突,不可避免,需做到有机协调。四是强化体育扶贫的法治保障机制。体育扶贫的整体规划、项目实施、活动组织、效果评价等各环节,需要政府相关主管部门严格执行;体育扶贫的各参与主体的权利义务、职能职责需要通过各种立法予以明确,做到职能职责法定、权利义务对等;体育扶贫中的各种违法行为要受到法律制裁,违法者依法承担法律责任;对体育扶贫中的行政指导、行政合同、行政信息服务以及体育社会组织培育、群众体育兴趣培养等非强制行为,注重发挥法律规范的引导激励功能。总之,体育扶贫法治化建设是一项系统工程,需要全社会长期共同努力。

   (二)加强体育扶贫的理论研究和目标体系制定

   体育扶贫理论研究是体育扶贫政策的思想指导和行动指南,是中国特色的新的公共政策研究领域,既横跨多个理论学科,又有强烈的实践性。当前和今后一个时期,体育扶贫理论研究可以从这几个方面开展:一是精准扶贫理论中体育扶贫的研究,主要包括:体育扶贫在精准扶贫理论中的范围、地位与作用;精准体育扶贫的内涵外延、标准体系和方法途径;精准体育扶贫并与其他扶贫政策的契合协调等。二是体育扶贫政策本身的研究,主要包括:体育扶贫的政策模式、实施机制、成本效益分析和社会效用评价等。三是体育扶贫与交叉学科的研究,包括与体育学、社会保障、反贫困等理论知识的关系。四是体育扶贫法治化的研究,包括体育扶贫的、立法体系、法治保障机制等的研究。

   体育扶贫的标准体系宜由省级政府制定,具体包括3个层面:一是体育扶贫总体目标。包括年度体育扶贫目标、2020年完成扶贫攻坚任务时的体育扶贫目标、本地区中长期体育扶贫目标。二是体育扶贫标准子系统构成及其含义。首先,体育扶贫作为年度减贫人口和贫困村摘帽的任务组成部分,并设置在扶贫总任务考核的分值比例。其次,制定在“五个一批”扶贫攻坚行动中体育扶贫政策的具体内容,包括体育产业扶贫和体育资源开发的经济指标、异地扶贫搬迁的体育投入、医疗救助扶持政策和文化惠民行动中的体育举措。再次,体育扶贫硬件建设及使用指标,包括体育场馆、健身设施设备工程建设和示范点,组织开展体育赛事、贫困人口参加锻炼情况等。最后,体育扶贫的效果评价指标,包括贫困人口体质监测、健康指数、贫困地区运动员培养、群众满意度评价等。三是体育扶贫的政策保障指标,包括体育扶贫的组织领导、社会参与、改革创新、监督执行等环节的具体情况。上述各个指标并非完全独立,实际上存在着交叉、包含等逻辑关系,在设置和考核中需要充分考虑。

   (三)实施精准体育扶贫政策

   1.保障要素投入到位

   体育扶贫的要素保障,包括资金、项目和人员。由于体育扶贫在整个扶贫资金中所占比例相对较小,中央和地方财政有能力满足,因此资金问题不构成体育扶贫政策障碍。体育硬件设施,部分贫困地区乡村两级已建成投用,今后可以逐年投入建设。目前最急需解决的是农村体育组织力量的薄弱。贫困地区农村青壮年进城务工或从事其他职业,人口结构以妇幼老年为主。体育专业组织成员、体育社会指导员、体育赛事组织者等专业人员出现巨大缺口,已经一定程度上影响体育扶贫政策执行。可以在乡镇政府招录体育专业技术人员,专门从事本地群众体育工作;“三支一扶”中增加体育专业高校毕业生到乡一级或行政村,作为社会体育指导员;公开选拔青年农民和扶贫对口帮扶人员,经培训作为体育技术人员。

   2.推动贫困地区体育产业发展

   贫困地区体育产业发展前景广阔,体育扶贫可以充分抓住这一优势。首先,开发利用贫困地区丰富的体育资源。冰雪、沙漠、草原、山地、江河等独特的自然资源,可以开发出冰雪运动、山地户外运动、水上运动等产业。贫困地区和少数民族的传统体育项目作为体育人文资源有待进一步开发。省级体育主管部门需要与各级地方政府协调,建立本地区体育产业投资项目库,加强规划设计和招商推介。其次,丰富体育产品市场,引导体育消费向贫困地区转移。“体育同旅游一样,对参与者而言主要不属于物质生活方式,而是一种文化生活方式和消费性活动。”[17]城市居民的旅游需求正在从传统的观光式向体验式转变,组织贫困地区开展体育竞技赛事、竞技表演、节假日体育休闲体验,提升外来游客旅游消费,丰富体育消费文化内涵。第三,扶持推广贫困地区民间民俗传统健身和体育休闲方式。贫困地区特色传统体育健身方式可以向城市推广。打造地域特色体育保健品牌,组织培训贫困地区健身技师“走出去”创业增收。

   3.与其他扶贫政策有机协调形成合力

   体育扶贫政策是扶贫政策体系的组成部分,不能“单打一”,需要与其他扶贫政策整体推进。一是与其他扶贫政策同步推进。推动体医结合,以提高贫困人口身体素质为抓手,预防和减少疾病,推广覆盖全生命周期的运动健康服务;与文化扶贫同推进,组织群众参加体娱活动;发展体育旅游,实施体育旅游精品示范工程;引导体育消费,加强资源营销,推动形成贫困地区特色体育文化特色品牌和软实力。二是建立体育主管部门与扶贫主管部门的工作联动。体育扶贫既是扶贫政策,又是公共体育政策的组成部分,扶贫主管部门需要总体协调,发挥政策资源优势,各级体育主管部门要做好行业指导和技术服务。三是借鉴特殊贫困人口体育扶贫政策的实践经验。总结贫困地区老年人、残疾人体育扶贫和革命老区、民族地区体育扶贫政策的实践经验,完善普通群体体育扶贫政策,提高整个贫困地区体育扶贫水平。

   4.强化体育扶贫责任落实

   各级党委政府应严格执行脱贫攻坚责任制实施办法,层层压实责任,严格考核,确保体育扶贫发挥应有效果。首先,强化体育扶贫政策制定责任。在将体育扶贫纳入扶贫政策体系阶段,国务院扶贫机构统筹制定体育扶贫总体目标,省级政府制定本省体育扶贫标准体系和保障措施;在执行体育扶贫政策阶段,县级政府负责具体执行,上级政府进行监督指导。其次,进一步强化体育行政部门工作责任。当前,需要进一步强化各级体育行政部门的扶贫责任。体育行政部门长期以来参与的扶贫帮扶只是其扶贫工作的小部分,体育扶贫要求体育行政部门更加全面履行扶贫攻坚的政治责任,作为体育扶贫具体牵头部门,与本级政府负责人签订体育扶贫责任书,每年报告体育扶贫脱贫进展情况,并接受上级督查。最后,注重体育扶贫责任考核的特殊性。体育扶贫既有硬件的项目扶贫、产业扶贫,也有体育文化的培育和传播,考核指标需合理设定。因此,体育扶贫考核应运用多种机制,包括数据统计、第三方评价、贫困群众访谈等。

   (四)建立体育扶贫长效机制

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本文责编:陈冬冬
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