叶必丰:基于区域合作思维的跨界污染纠纷处理

选择字号:   本文共阅读 245 次 更新时间:2017-09-18 13:51:53

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叶必丰  

   “天长—金湖”案致害人对通过行政调查取得的证据,在二审中提出了质疑,概括起来包括三个方面:第一,一审判决所采信的、支持受害人索赔的证据,系受害人所在地主管部门单方面调查取证,没有致害人所在地主管部门的参与。第二,一审判决未采信足以支持致害人免责的,由受害人所在地主管部门委托省外有关组织的检测报告。第三,一审判决采信了由受害人所在地和致害人所在地主管部门共同调查,但由受害人所在地主管部门单方面制作、未经致害人所在地主管部门同意和盖章的调查报告。二审法院就上述争议审查认为:第一,上述证据足以证明鱼和家禽大量死亡的事实,至于导致死亡的原因和数量有其他证据证实;第二,受害人主管部门的委托系单方面擅自委托;第三,行政调查虽然没有致害人主管部门的参与,但受害人所在地主管部门依法有权调查取证,不能以单方面调查取证否认所取得证据的合法性、真实性和客观性。“东海—临沭”案致害人也曾在二审质疑行政调查中的单方面委托鉴定:“黄渤海区监测站……接受单方委托,鉴定结论没有按规定送达所涉及到的山东方面,属程序违法。两份报告不能作为本案的定案依据。”二审法院审查认为,“黄渤海区监测站依据农业部的有关规定,接受当地渔政管理部门的委托进行调查鉴定,并依规定将有关报告抄送山东省渔政管理部门,程序并不违法。”该案致害人与 “天长—金湖”案致害人,以及该案审理法院与“天长—金湖”案审理法院,对“单方面委托”得出了完全相反的结论。

   如果双方当事人在同一行政区内,行政机关作为执法主体系独立于致害人和受害人双方当事人以外的第三方,其调查取证或者委托鉴定系履行法定职责。如果没有其他证据证明行政机关偏私,则行政机关的这类调查取证具有中立性和合法性。根据《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第8、10条的规定,可以作为法院认定损害事实的证据。

   (二)基于区域合作思维的行政调查取证

   “东海—临沭”案发生在1999年9月、2000年6月,当时区域合作机制严重缺乏。按照同一行政区思维,“东海—临沭”案的单方面委托并非纠纷一方当事人的委托,而是有管辖权行政机关行政调查中的委托。这样,致害人的质疑就难以成立。

   “天长—金湖”案发生在2014年6月,区域合作机制已经逐渐建立。2007年国家环保总局等七部门就印发了《关于加强河流污染防治工作的通知》。2008年,环保部专门制定了《关于预防与处置跨省界水污染纠纷的指导意见》。该意见要求上下游环保部门协同调查处置,上下游政府协商处理纠纷。它明确指出:一旦发生跨省界水污染事故,相邻环保部门应“在规定时间内到达同一断面共同采样监测,一方无故不到或不按规定监测的以另一方监测数据为准。双方对监测数据提出异议时,应保存水样,由中国环境监测总站负责监测。”

   在组织法上,环保部和农业部与地方环保和农业行政部门之间既有领导关系又有指导关系。[15]在有关行为法上,原则性表述是环保部和农业部分别负责或主管全国环保和农牧渔业行政工作,体规则则表现为对省级环保和渔业行政部门行政行为的审批或备案。[16]有关行为法往往只规定环保部和农业部对公众的指导,而不规定对地方环保和渔业行政部门的指导。环保部和农业部等对地方环保和渔业行政部门的指导,往往是根据行为法以外的政策实施的。它们的有些文件,名为指导而实际内容却是强制性的。上述2008年环保部的文件名为“指导意见”,但所引述内容却是地方环保行政部门并没有裁量余地的强制性规则。这尽管是需要通过中央与地方的分权改革加以解决的,但就现行实定法来看,地方环保和渔业行政部门在处理跨界污染纠纷时应当予以执行。地方环保和渔业行政部门基于环保部和农业部的政策制定、资源配置和考核评估地位,在实施时大多也愿意接受它们的领导或指导。河南省环保厅会同省水利厅就根据环保部的上述行政规范性文件制定了实施性规定:上游污水下泄导致下游污染的,上游地区政府应负责查清事故原因及主要责任者,向下游地区政府通报调查结果,并协助下游地区对主要责任者依法追究责任;如果无法查明具体责任者进行赔偿的,则由上游地区政府承担责任并提供相应补偿。如果上游地区因受过境水污染或不可抗力造成下游水污染损害,则上游地区政府免于承担相应的责任和赔偿。[17]河南省环保厅的上述规定严于环保部的行政规范性文件,有所创新和突破,但却符合《环境保护法》第15、16条的立法精神。

   “天长—金湖”案裁判文书未表明,经多番检索也未发现安徽省环保厅曾制定实施性规定。但不论是否制定有实施性规定,国务院主管部门的行政规范性文件都是适用于安徽的。安徽方主管部门在事故调查中应当遵守,与江苏方主管部门共同调查取证,共同制作调查报告并加盖双方公章确认。安徽方主管部门没有遵守环保部等国务院主管部门的规定,实属违反法定程序;如果以安徽省有关主管部门系地方利益主体的视角,则其单方面调查取证构成自己当自己案件的法官,违反正当程序。

   (三)基于区域合作思维法院应持的态度

   1.法院对行政规范性文件应持的态度

   行政规范性文件是否拘束法院对民事诉讼证据的审核和认定?最高法院《关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》第6条规定:对于法律、法规、法律解释或者司法解释以外的规范性文件,根据审理案件的需要,经审查认定为合法有效的,可以作为裁判说理的依据。最高法院的规定为法院在民事诉讼中引用行政规范性文件设定了两个条件:(1)根据审理案件的需要。一般而言,该需要就是认定事实和适用法律的需要。认定事实需要证据,适用法律需要解释。就本文主题而言,该需要表现为认定证据真实性、合法性和关联性的需要。当一方当事人对另一方当事人提交的证据提出质疑时,该需要就成为一种现实。“天长—金湖”案致害人质疑受害人主管部门单方面调查而形成的证据,质疑受害人所在地和致害人所在地双方主管部门共同调查却没有致害人所在地主管部门盖章的证据,法院在没有更具权威性的文件时,就需要引用有关区域合作的行政规范性文件来审核、认定。(2)经审查认定为合法有效。行政规范性文件的制定曾一度失控。[18]现在,各省级政府都制定了行政规范性文件备案审查规定,行政规范性文件逐步得以规范。但行政规范性文件仍然存在违法情形,需要作合法性审查。合法性审查的要件包括权限要件、内容要件、程序和形式要件。[19]这种审查既可以由行政机关也可以由法院,既可以在行政诉讼也可以在民事诉讼中进行。法院在“天长—金湖”案中,在有审理需要的情况下,对有关区域合作的行政规范性文件既不做审查又未予引用。

   2.法院对区域合作应持的态度

   立法和行政对打破行政区壁垒,推进区域合作作出了很大的努力,制定了一系列区域“协商条款”,[20]建立了多种多样的区域合作机制。[21]基于法制统一原则,法院更应反对地区分割。在纠纷进入司法的情况下,法院应保障“协商条款”的实施和区域合作机制的运行。法院应秉持区域合作思维,修复破裂的区域关系,与邻相睦,援引有关区域合作的行政规范性文件,促进区域合作。最高法院公布的典型环境案例德州振华公司大气污染案,就鼓励地方各级法院“及时与政府部门沟通,发挥司法与行政执法协调联动作用”;[22]同时公布的典型环境案例贵阳乌当定扒造纸厂水污染案,提倡主管部门联合调查。[23]尽管该联合调查系同一行政区内有关部门和组织的联合调查,[24]但对跨界污染查明事实、化解纠纷的意义是相同的,即最高法院认为受害人和致害人所在地主管部门应联合调查取证。

   对行政主管部门应当联合调查而未联合调查取得的证据,法院应如何对待?最高法院公报案例宋莉莉案裁判摘要指出:“行政机关在对房屋拆迁补偿纠纷作出裁决时,违反法规的规定,以拆迁人单方委托的评估公司的评估报告为依据,被拆迁人提出异议的,应认定行政裁决的主要证据不足。”[25]该裁判摘要的态度是,对单方面委托的鉴定报告不予采信,前提则是“违反法规”。该法规是指《江苏省城市房屋拆迁管理条例》,其内容则是第19条所规定的“对被拆迁房屋进行房地产市场价评估的机构由拆迁人和被拆迁人共同选定”。基于前文关于受害人所在地主管部门单方面调查取证违反法定程序或正当程序,法院应当引用行政规范性文件的讨论,以及宋莉莉案裁判摘要,“天长—金湖”案审理法院对应当联合调查而未联合调查取得的证据、对应共同委托而为共同委托的鉴定报告不予采信。

  

三、跨界污染纠纷审理的司法中立


   根据《民事诉讼法》第8条规定,法院在所有案件中都必须平等对待当事人,坚持司法中立。跨界污染纠纷的审理,进一步凸显了平等对待和司法中立的重要性。

   (一)平等对待的担忧

   从“天长—金湖”案的审理来看,平等原则的贯彻令人担忧。关于合法权益,二审法院承认养殖证系许可证,对许可范围内养殖的水产按公定力予以认定;对超范围养殖的水产却不按公定力认定,认为主管部门没有认定为非法养殖,且证明正在补办手续,主张不应排除在合法权益之外。关于损害事实证据的质辨,同样是单方面的调查、监测,法院对有利于受害人(法院辖区内)的予以采信,对有利于致害人(法院辖区外)的则不予采信。这种现象具有普遍性。最高法院在公布典型案例马恩本安置补偿款案时就认为:“通过这起案件的审理可以发现,由案件发生地的人民法院审理跨行政区划的行政案件,难以避免当地法院出于保护本地当事人利益的不正当考虑,出现不公正裁判的情况。”[26]

   “公正不仅需要真正存在,而且需要使人相信它是存在的”。[27]平等对待的担忧首先表现为管辖权异议。民事诉讼一般按原告就被告原则确定地域管辖。但《民事诉讼法》第28条规定:“因侵权行为提起的诉讼,由侵权行为地或者被告住所地人民法院管辖。”跨界污染纠纷中的当事人双方都不在同一行政区域,受害人在起诉时往往基于平等对待的担忧选择本地法院。基于同样的担忧,致害人则往往提出管辖权异议。在中国生物多样性保护与绿色发展基金会案中,致害人不服平凉市中级法院作出管辖异议的民事裁定,提出上诉称:“本案指控的水污染侵权行为地在宁夏回族自治区固原市内,所有被告均位于固原市内。……且固原市与本案有密切联系,也有利于查明案件事实。因此,本案应当移送固原市中级人民法院审理。”甘肃省高级法院认为,环境民事诉讼案件的“侵权行为地就是污染环境、破坏生态行为发生地和损害结果地。”甘肃静宁县城居民饮用水源为渝河、东峡水库。东峡水库地处渝河下游,位于隆德县和静宁县交界处。“因此,本案损害结果地为甘肃省平凉市静宁县,平凉市中级人民法院对本案享有管辖权。故原审裁定并无不当,上诉人的上诉理由不能成立。”[28]

基于平等对待的担忧,致害人又往往敏感于法院的每项安排。“天长—金湖”案受害人在起诉致害人的同时,也将致害人所在地的金湖县政府和金湖县环保局列为共同被告。致害人申请将受害人所在地的天长市渔政渔港监督管理站、天长市政府追加为被告,未获一审法院同意。致害人上诉时认为一审法院未作裁定就不同意申请属于违反法定程序,未作裁定就擅自同意受害人撤回对金湖县政府的起诉属于违反法定程序。其实,在有致害人时,行政机关不承担赔偿或补偿责任;[29]在无法查明致害人时,或者在行政机关的建设排污行为导致侵权时,需要通过行政诉讼确定补偿责任或赔偿责任。[30]受害人在有明确的致害人时将有关行政机关列为民事诉讼的共同被告,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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