秦前红 石泽华:目的、原则与规则:监察委员会调查活动法律规制体系初构

选择字号:   本文共阅读 466 次 更新时间:2017-09-17 09:30:19

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秦前红 (进入专栏)   石泽华  
或者在当地无固定住所,才可指定居所监视居住,且不得在羁押或专门办案场所执行;另一方面,留置对象许多达不到“特别重大”的标准,留置措施限制基本权利的程度却又比指定居所监视居住明显更为严厉。对较轻微之对象,采取更严厉之措施,并不符合常理。

   3.党的领导与合署办公

   试点地区监察委员会多采用党的纪委负责人和监察委员会负责人完全重合的模式,部分试点省份还探索了留置措施党委书记审批模式。如果二者是“一个机构、两块牌子”,借鉴党指挥枪模式,纪委是党的纪检机关,二者都接受党委领导,由此形成类似“A←B=C”结构。这是否可归结为反腐败领域的特殊设计?未来会不会有更多机关采取这一设计呢?在坚持党的领导基础上,一般还会融入一些治国方略。比如说,当前以党领政的模式,一定程度上可以为特定时期特定领导人导致的一些问题寻找屏障;这一执政之道假若变革,其附带优势可能会随之丧失,由此唯有亲自“沐风栉雨”。

   《决定》表述是“党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公”,似乎更倾向“两个机构、合署办公”。由此党委和纪委对监察委员会是类似“A←B←C”结构的领导和被领导关系。二者究竟关系如何?是“一个机构、两块牌子”,还是“两个机构、合署办公”?这可能涉及到监察委和党的纪律检查机关之间的关系,进而甚至影响调查活动操作上的许多问题。姜明安教授从工作便利角度出发认为“二者不加区分,不分彼此,监督效率可能更高”[19]。但这一问题可能影响不止于具体工作。

   本轮监察体制改革重要目标即构建党统一领导的反腐败工作机构。监察有关立法如何确定“党的领导”原则?参考“党指挥枪”这一重要原则,1975年和1978年两部宪法因特殊历史背景,曾直接规定国家武装力量由中国共产党中央委员会统帅。宪法正文中如此规定很难克服党政难分等问题[20];现行宪法于是增设了作为国家机构的“中央军事委员会领导全国武装力量”。前述原则可以总结为国家中央军委跟党的中央军委“两块牌子、一套人马”。这可以从两处寻找渊源:其一是法律层面,《国防法》第19条规定“中华人民共和国的武装力量受中国共产党领导”,“武装力量中的中国共产党组织依照中国共产党章程进行活动”;其二是《中国共产党章程》,总纲指出“中国共产党坚持对人民解放军和其他人民武装力量的领导”。基于军队和反腐败问题之重要程度,其需由执政党掌握。姜明安教授提出,“无论最后决定采取何种关系模式和体制,都必须通过相关国家法律或党内法规明定,如果国家监察法或其他国家法律都不方便规定的话,则必须通过党内法规明确二者的相互关系。”[21]这一原则,未来要不要规定,直接在《国家监察法》中规定还是通过党内法规来明确,需仔细思量。

   (三)监察委员会调查活动法律规制之路径

   监察委员会调查活动至少在涉及犯罪调查时要定位在刑事侦查范畴,否则将形成人权灾难。基于上述理论分析和框架预设,本文尝试设定如下的规制路径:第一,调查活动纳入《宪法》135条制约机制;第二,在《刑事诉讼法》中增补、在《国家监察法》中规定和单设《监察程序法》,三者并不是非此即彼,但调查活动应接受国家监察有关法律和修改后的《刑事诉讼法》双重规制;第三,从立法目的、原则和具体规则等三方面系统构建监察体制改革后职务案件调查活动的法律规制体系。本文重点论述如何建构该规制体系。

   退一步讲,假若分阶段厘清调查活动性质,并认定职务违纪违法调查性质为单纯行政权,如果能解决好职权范围、性质预判和程序衔接等问题,本文建构依然有价值。1.从职权范围来看,第一,职务违纪违法行为的调查活动(作为行政调查权)无权采取《决定》规定的调查强制措施,否则,即使将职务犯罪调查定位于刑事侦查范畴,实践中亦可先行预判全部案件为职务违纪违法行为,以规避刑事司法的规制;第二,根据现有法律法规,行政监察机关和纪律检查机关均无权采取限制人身自由权和财产权的强制措施;第三,如欲具备实施类似行政强制措施之职权,需由法律赋权且不得授权立法;第四,就其规制,参照《行政强制法》、《行政复议法》和《行政诉讼法》规定,至少需明确如下问题:调查决定的告知程序,被调查人的陈述、申辩和申请听证权利,被调查人有关复议的权利、有关行政诉讼的权利以及复议、诉讼期间停止执行问题和法律依据问题(有依据《行政复议法》和《行政诉讼法》、依据《国家监察法》、依据《监察程序法》和单独制定《监察复议(诉讼)法》等可能)。2.性质预判(属于职务违纪、违法还是犯罪)和分流,这很大程度决定采取何种程序,影响甚广,未来如果增设“初查”程序,需考虑初查权和初查结果判定权归于监察委员会还是交由人民检察院或人民法院。3.对先行预判为职务违纪违法,又在调查中发现涉嫌职务犯罪的案件,二者之间也需有效衔接。

   再退一步讲,即便最终立法决定监察委员会调查活动不受《刑事诉讼法》规制,这些事项亦有必要在国家监察有关法律中明确规定。

  

二、监察委员会调查活动的目的原则

  

   (一)规制调查活动的目的

   2012年刑事诉讼法修正案将“尊重和保障人权”写入刑事诉讼法总则,坚持惩罚犯罪与保护人民并重的原则,这确立了我国刑事诉讼法的基本目标。“职务犯罪侦查措施的基本目的是实现惩罚犯罪与保障人权的统一,直接目的是及时快速实现侦查目的。”[22]一种观点认为,在当前职务犯罪侦查中,我国刑事诉讼法规定的五种强制措施法律功能实现的状况和程度令人堪忧,而且与相关制度和措施的关系相当紧张,因此在立法上应当完善我国职务犯罪侦查中的强制措施,应寻求惩罚犯罪和保障人权之间的平衡,建构科学、实用的强制措施体系,并改革完善相关制度和措施。[23]

   监察体制改革背景下,试点地区人民检察院的职务犯罪侦查权转隶至监察委员会,监察委员会调查活动的性质并不影响监察委员会职务犯罪调查活动的基本目标是“实现惩罚犯罪与保障人权的统一”,以求最大限度地达到反腐效能与程序公正之价值平衡、职务犯罪调查措施适用与人权保护之现实平衡。基于此,依据宪法、参照刑事诉讼法、参考《公民权利和政治权利公约》,本文认为,监察委员会调查活动至少要接受四大原则的规制。

   (二)规制调查活动的原则

   1.刑事案件分工负责、互相配合、互相制约原则

   监察委员会应不应该加入“办理刑事案件分工负责,互相配合,互相制约”机制之中?一种观点认为,《宪法》第135条所针对的国家审判权、检察权和侦查权对应的是审判机关、检察机关和公安机关,核心价值是“互相制约”,重在控制“侦查权”,对行政权的监督制约主要就是对侦查权的监督制约;监察委是反腐败工作机构,不行使审判权、检察权,对职务犯罪等部分侦查权也并不作为主体行使,监察委侦查权有限且不进入刑事诉讼程序,且对职务犯罪提起公诉权仍由检察机关行使,因此性质和功能不符合宪法规范的要求。[24]可是,改革前检察机关同时行使职务犯罪侦查、监督职能,同体监督本即此轮改革欲解决之困境,否则宪法135条“互相制约”的意旨在办理职务类刑事案件时很难实现。宪法135条规定中加入国家监察委员会,在办理职务犯罪的刑事案件方面有一定意义。陈光中教授即认为,监察体制改革后监察委员会经转隶具备职务犯罪刑事侦查职能,应当加入该制约机制。[25]未来监察委员会在办理职务类刑事案件时应与有关司法机关分工负责、互相配合、互相制约。

   2.被调查人有权获得辩护原则

   《刑事诉讼法》在“辩护与代理”章节,有关辩护权益的条款是第33条、第36条、第37条、第38条、第39条、第41条、第46条和第47条。其中明确提及了“侦查”的是第33条、第36条和第37条,分别规定了申请律师介入的时间、帮助内容和辩护律师权利等[26];间接涉及或仅可能涉及“侦查”的是第41条、第46条和第47条。[27]第38条和第39条不属于侦查期间的辩护权益。[28]

   《刑事诉讼法》上述6条在职务犯罪侦查中是否延续?关于律师介入问题,学界看法截然不同。一方学者认为,调查活动乃行政调查活动,律师无权介入。[29]另一方学者认为,调查活动具有刑事侦查属性,应当允许律师介入,制定《国家监察法》应重点探讨保障被调查人的权利,包括刑诉法规定的严禁刑讯逼供和保障辩护权等;[30]还提出,涉嫌国家安全犯罪和恐怖活动犯罪比贪污贿赂罪和渎职犯罪更严重、更特殊,犯罪嫌疑人仍有权在侦查阶段聘请律师;[31]张建伟教授更进一步认为留置与逮捕有着相同的实质,应依照宪法规定纳入司法权控制的范畴,允许律师为被调查人提供法律帮助。[32]

   目前,并无法律文件明确指出接受“调查”期间不得申请律师介入;不论如何,至少在涉及犯罪调查时,调查活动要定位在刑事侦查范畴,律师介入不仅是优劣取舍的问题,还是底限问题。第一,从《试点》表述来看,试点地区“暂停适用”的规范法律文件或内容中,未提及《刑事诉讼法》有关“辩护与代理”的章节,可见全国人大常委会本次授权对律师介入“调查”持审慎态度;第二,从职能转隶来看,在监察委员会职务犯罪调查职权系由人民检察院职务犯罪侦查权转隶而享有的背景下,既然当前律师在侦查阶段即可介入,无理由认为试点地区监察委员会调查活动期间不得申请律师介入;第三,从法律依据来看,只要刑诉法这一规定不修改,监察委员会调查期间律师介入是有法律保障的;第四,退一步讲,如果最终决定调查期间不受刑诉法规制,国家监察有关法律也有必要明确律师介入问题。

   参照刑诉法规定,监察委员会调查期间,被调查人自被第一次讯问或者采取强制措施之日起,有权委托辩护人;被调查人享有的,或者辩护人(部分权利仅辩护律师享有)接受委托后享有的辩护权利,可参照刑诉法第36条、第37条、第41条、第46条和第47条等。其中,第37条规定了“在押”概念和会见、通讯权利;当前留置措施性质虽无定论,但与刑诉法中有关羁押措施比较类似,留置期间辩护律师经法定程序应有与当事人会见和通讯的权利。

   3.未经法院依法判决不得确定有罪原则

   我国《刑事诉讼法》第12条规定,未经人民法院依法判决,对任何人都不得确定有罪。就侦查活动有如下表现:其一,自1996年第八届全国人大四次会议修改《刑事诉讼法》后,受到刑事追诉者,在侦查和审查起诉阶段一律称之为“犯罪嫌疑人”而非“被告人”;其二,对补充侦查的案件,认为证据不足、不符合起诉条件的,公诉机关有权作出不起诉决定。今年通过的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)》第30条,也规定审查期间对被审查人不妨碍称其为“同志”。这说明,在办理职务类刑事案件中,司法审判乃人民法院之职权;这也是人民法院依法独立行使审判权的表现和审判权对调查(侦查)权的制约。监察体制改革背景下,监察委员会采取调查措施,绝不意味着宣判被调查人有罪,对接受调查者之称呼和待遇,亦需在后续立法中明确。

   4.调查活动依法接受法律监督原则

我国《刑事诉讼法》第8条规定,人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督。该监督贯穿于刑事诉讼活动的始终,如立案审查、审查批准逮捕、审查起诉、不起诉决定、监督法庭审理活动和监督判决执行等等。这说明,在办理职务类刑事案件中,法律监督是人民检察院之职权;这一监督,区别于权力机关对监察机关的监督,属于人民检察院依法独立行使检察权的范畴,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《求是学刊》2017年第5期

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