王建学:论地方政府事权的法理基础与宪法结构

选择字号:   本文共阅读 162 次 更新时间:2017-09-11 16:09:42

进入专题: 地方政府事权   新固有权说   民主集中制   双重领导  

王建学  

   摘要:  我国通行的单一制理论历来采取一种关于地方事权的三段论,它在理论渊源上存在体系性断层,在实践发展上则僵化滞后。宪法第3条第4款确立地方主动性和积极性原则,第三章则为地方事权提供具体保障,因此其地方事权与规范固有权说相契合。宪法中的地方政府事权在类型上包括地方自主事权与中央委托事权,在推进各级政府事权规范化和法律化的过程中须甄别两类事权,围绕自主事权应塑造地方自主法律制度,使地方人大和政府共同兴办地方事业并向地方人民负责,对于委托事权应以国务院为中心实现委托的扁平化和规范化。当前央地事权划分实践亟需准确认识地方政府事权的法理基础与宪法结构,并在此基础上由政策型划分模式向法理型划分模式转化。

   关键词:  地方事权 新固有权说 民主集中制 双重领导

  

   科学合理地划分各级政府事权是国家治理体系和治理能力现代化的重要内涵。十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出,“推进各级政府事权规范化、法律化,完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度”。据此,国务院2016年8月24日专门出台《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》,此事件标志着大规模央地事权划分改革已经拉开序幕,因此入选中国十大宪法事例,[1]其重要意义可见一斑。各级政府事权规范化和法律化的最高形态是宪法,根本出发点也是宪法,因为中央与地方关系本身就是宪法所调整的重要内容,由此就必须追问,宪法关于各级政府事权划分的基本准则和具体方案为何,相关宪法规范与当前央地事权划分改革是否存在张力以及如何化解?“从现有文献来看,我国学界自20世纪80年代起,已经开始有较为系统的对事权的探讨,至90年代尤其是分税制确立后,对事权的关注视角更为广泛,且这种探讨一直持续至今。”[2]然而,既有研究基本上着重于实践与政策导向,缺乏法理分析和规范立场,碎片化现象严重。在此背景下,探讨地方政府事权的法理基础,并在宪法层面梳理出关于地方政府事权的融贯自洽结构尤为必要,否则相关法律制度的建构就可能迷失方向,不仅无法准确理解十八届四中全会的基本精神,而且最终走进制度设计的死胡同。


一、关于单一制国家地方事权的法理检讨


   (一)传统宪法理论及其历史溯源

   我国通行的单一制理论历来采取一种关于地方事权的三段论,即单一制国家的地方事权来自中央授予(大前提),我国属于单一制(小前提),因此我国各级地方事权由中央授予(结论)。这种认识主要有两方面载体。一是不同时期的宪法学教材,如一本影响广泛的中国宪法教材将“各行政单位或自治单位所拥有的权力都是中央通常以法律的形式授予的”作为单一制的普遍特征之一,具体到中国则提出央地之间主要“是一种领导与被领导的关系,地方在法律上不具有与中央相平等的地位和资格”。[3]类似看法无一例外地体现在各时期的所有宪法教材中。[4]另一方面的载体则是相关学术著作,如何华辉先生在《比较宪法学》中提出,在单一制国家中,“不论中央与地方的分权达到何种程度,地方的权力均由中央以法律文件规定或改变,地方权力没有宪法保障。”[5]这一观点得到当下学术著作的一再援引。[6]当然也有少数学者基于单一制的实践发展尝试修正原有理论,如任进教授一方面淡化单一制的原有表述,将单一制的特点归结为“由单一的中央权力机构行使统一的制宪权,政府职权可以被下放到地方的层级,但中央政府有最高的行政权”,另一方面结合国外最新研究在单一制与联邦制之外提出“地区制”作为第三类国家结构形式,[7]但并未打动传统理论。

   前述普遍看法从何而来?在文献检索和溯源的基础上可以认为它源自民国时期,最早提出该观点的中国学者是王世杰和钱端升两位先生,其名著《比较宪法》写道,“凡属联邦国家,其中央政府与各邦政府的事权,全由宪法划定,所以各邦政府的事权,有宪法为保障;其在单一国家,无论分权至如何程度,其地方团体的事权,总系经由中央政府以普通的法律或命令规定,所以地方团体的事权,初无宪法的保障。”[8]同时期的译著大体亦持此种见解,比如迦纳(James W. Garner)认为,“单一制政府异于联邦制政府者,在于前者,一切政务的最高支配权与最高行政权,皆操于中央政府,而在后者则此种支配和权力,则由中央政府与若干地方政府分割。所以单一制政府的特点,即在于地方政府除中央政府所赐予的权力以外,别无所谓地方自治权,即已赐予的权力,中央政府亦可自由限制或收回。”[9]可见,当前我国学界通说实际上继受了民国时期的宪法理论。

   然而,前述通说只是选择性继承了民国时期的特定理论片段,而忽视了其整个脉络。实际上,地方自治在被纳入清末立宪的核心内容[10]时起便获得了理论界普遍认可,此后通行的宪法理论对地方应否自治本身并无争议,存在争议的是地方自治权的来源与保障,即地方自治权是固有的、中央赋予的还是宪法制度保障的。这一理论脉络虽被大陆学者所忽视,却得到我国台湾地区学说的继承,后者均讨论单一制国家的地方自治权来源,并主要提出固有权说、传来权说(即承认说)与制度性保障说等不同学说。[11]我国大陆地区的通说如果放在这种更为完整的理论谱系中,显然应当归入传来权说的范畴。

   (二)更新的宪法实践与停滞的传统理论

   单一制国家在何种层面上存在地方事权?回答这一问题并检验前述各种理论的根本标准在于且仅在于宪法实践。实际上,如果将时间退回到二战以前,绝大多数单一制国家仍处在中央集权单一制阶段,中央集中所有国家权力或者垄断国家权力的来源,各地方的权力多源自中央授予,并在人事、组织、财政和事权等方面受中央的控制。即使到20世纪70年代,世界上142部成文宪法典中仅90部涉及下级行政单位(市、省等,但联邦的州除外)的权限,其中又有72部只是“规定了由立法机关制定法规规定这些权限”,[12]可见,当时的宪法对地方事权几乎没有直接保障,传来权说居于统治性地位。但在晚近三十多年以来,越来越多的传统中央集权单一制逐渐走向地方自治,如法国最为典型,自旧制度时期一直延续下来的牢固中央集权传统在20世纪后半期逐步废止,现行1958年宪法在第72条第2款规定“地方自治团体由民选议会依据法律规定实施自治”,该制度自1982年开始通过法律不断落实并使法国逐渐过渡到地方自治单一制,其标志是2003年修宪将地方分权补充到宪法第1条中作为基本原则,并陆续在宪法中确立辅助性原则(principe de subsidiarité)、[13]赋予地方自治团体立法权和试验权[14]等。对当前各单一制国家宪法的统计表明,联合国的193个成员国共有165个实行单一制,在165个单一制国家的160部成文宪法典(5个单一制国家没有宪法典)中,有67部将地方自治确立为基本原则,其中又有66部直接列举地方事权的范围,[15]占单一制宪法典总数的41%强。由此可见,单一制宪法已经发生重大变化,而我国当前单一制理论严重落后于宪法实践的发展。

   这种向地方自治的转化在世界范围内普遍存在,目前已经出现地方自治的全球化。以最为典型的欧洲为例,欧洲委员会通过《欧洲地方自治宪章》为各成员国的地方自治设置了最低标准,而这一标准事实上已经被47个国家所批准和接受。[16]确认地方自治原则与制度的单一制宪法又以两种方式来强化地方自治的效力,或者将地方自治作为不得通过修宪予以取消的固有原则和制度(如葡萄牙等),或者对涉及地方自治条款的修宪活动要求更为严格的限制性程序(如西班牙、俄罗斯等)。为保证宪法规定的地方自主权不被侵害,地方议会甚至取得了对法律提请宪法审查的资格。[17]可见,在单一制宪法中出现了一种前所未有的重要类型,即地方自治是固有的宪法基本原则,并且地方事权范围得到宪法的直接列举和保障。

   (三)“新固有权说”的提出

   那么,理论上应当如何认识这种单一制类型?宪法将地方自治确立为基本原则并直接列举地方事权意味着地方事权的自主性具有拘束立法权甚至修宪权的最高效力,它虽可受到适当限制但却具有排除法律侵害的效力,这体现了地方自治在现代国家治理体系中的重要作用,以及宪法对地方自治的原则性强化,其背后既有现代民主理论由一元民主向多元民主的转变,[18]也有地方治理科学性、合理性与有效性的现实需求。[19]由此,宪法对地方自治的确认和保障并非制度性保障那样的价值中立体系,而是贯通了个人自由、地方自治和国家自主这三者之间的逻辑链条,[20]从而为整个法体系确立了一个客观的价值秩序。基于地方自治权在宪法规范意义上的固有性,可以在宪法理论中提出一种关于地方自治权的“新(规范)固有权说”,作为传统固有权学的修正和更新。与传统固有权说的基础在于自然法不同,规范固有权说建立在实定宪法及其社会基础之上,与制度性保障说不同,它不仅具有排除立法者还具有排除修宪者侵害的效力。不难发现,我国台湾地区学者固守的制度性保障说或固有权说,亦忽视了宪法实践的最新发展,属于停滞的理论。

  


   必须强调的是新固有权说与中央授权说的本质差别(如图1所示),在严格的规范意义上讲,中央政权只是宪法的创造物,与地方政权共同构成宪定机关的一部分,在地方自治原则与制度明确规定于宪法中时,中央政权并不构成宪法授予事权与地方取得事权之间的中间环节。在新固有权说的基本框架下,通常还隐匿着一层法律保留关系,即宪法对地方事权的直接列举不可能是穷尽和僵化的,因此必然需要授权法律进一步划分央地事权,不过这种法律保留同时也是对法律的拘束,法律不得过分侵害地方自主权限。传来权理论中所谓地方事权“都是中央通常以法律的形式授予”[21]之说,只看到了法律保留,而忽视了法律保留背后地位更高的固有权框架。

   对于规范固有权类型的宪法而言,其解释活动必须遵循地方自治这一宪法中的基本价值决定,既要阐明宪法中的地方自治原则及其具体制度体系,又要深刻认识地方自治在现代地方治理体系中的重要意义和社会基础。


二、我国宪法中的中央与地方事权划分:以宪法解释为基础


我国宪法是否存在对地方事权的保障,如果存在又是在何种意义上而言的?在批判传统理论的大前提后,本节继续反思其小前提。事实上,我国宪法仅在序言中确立了“统一的多民族国家”这一基本框架,而未明确规定采取单一制,更未涉及单一制的子类型归属,因此“我国属于单一制”是通过理论推导而来的学术命题,该命题即使成立也不必然意味着地方事权来自中央授予。更有意义的问题应当是我国宪法在何种意义上属于单一制以及其中的地方事权来源,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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