程金华:国家、法治与“中间变革”

——一个中央与地方关系的视角
选择字号:   本文共阅读 275 次 更新时间:2017-09-09 23:23:02

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程金华  
这一点尤其体现在针对行政行为的法治化建设之上。说到底,未来法律改革的方向是从法制国家沿着正确的道路走向法治国家,从目前“浅薄的法治”走向未来“深厚的法治”。

   其次,在现有政治体制的大格局不发生变化的前提之下,中央政府撬动地方积极性的杠杆依然是政治任免。过去三十多年,经济领域的“竞标赛体制”已经给中央政府如何撬动地方积极性来进行制度创新提供了榜样。对于执政高层而言,走向法治的合理顶层设计就是利用“法治GDP”去考核地方政府及其领导官员的政绩。{67}就此而言,执政高层已经释放出了一些积极的改革信号。比如,执政党在其于2012年发布的“十八大报告”中明确指出“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。类似的理念也出现在国务院在2010年所发布的《关于加强法治政府建设的意见》中。说到底,走向法治的改革能否落实,归根到底还是让政府官员意识到,是否认真对待法治同自己的利益(尤其是自己的官位)相关。只要中央政府能够利用干部任免的杠杆实现这种激励机制,那么就不愁地方政府及其官员不会有积极性。必须注意的是,合理的激励机制应当包括正面的奖励和负面的惩罚。在法治考核中,应当避免“只上不下”的单方面激励——否则的话,只会事倍功半。

   再次,尽管目前在全国层面还没有成型的法治政府考核指标体系以及如何对政府官员的“法治GDP”进行考核的方式,深圳市、杭州市余杭区等地方性的数年制度实验已经积累了很多的经验,而广东省于2013年6月1日开始实施的《广东省法治政府建设指标体系(试行)》和《广东省依法行政考评办法》将继续提供宝贵的经验。对于中央政府而言,目前需要做的是,尽可能对这些创新进行正面激励,并及时总结和提炼,争取尽快让法治指数及依法行政考核成绩成为中央直管干部任免的考核指标,并逐步加大其权重。当然,尽管中央政府的工作重心是通过合理的法治工作考核设计来激励地方政府及其官员的法律改革积极性,中央政府本身也不能放弃对一些具有全局性的法律改革进行具体的制度设计。而后者主要涉及宪法政治问题。

   此外,对于地方政府及其领导官员而言,他们必须确保得到足够的自主决策权,以及地方性利益必须得到制度性的认可和保障。一些学者已经提出“中央与地方关系法治化”的建议。{68}我们非常认同这种建议。只有地方政府在法治建设上的自主决策权和利益激励得到制度化的保障,中间变革的市场动力才可能是长久的。

   最后,尽管中央政府有必要把一些地方的法治化经验予以总结、规范化和全国推广,但是不能对所有的“先进经验”进行全部的、强制性的统一实施。部分强制性统一实施事实上妨碍了地方政府进行制度再实验和再改革的机会。现有的实验性立法就存在这个问题,也就是某部法律一旦变成全国立法之后,地方政府就失去了针对这部法律再实验的机会。今后针对地方依法行政和司法运作的总结和推广,应当避免类似问题。制度实验和改革是个持续的过程,并不是实验到一定程度变成全国推广的制度之后就不需要改进了。

   必须提及的是,无论是中央通过顶层设计来激励地方的制度创新动机,还是地方政府在此种激励机制之下实施创新,都必须依赖于明确的法律授权,并遵循程序法定的最基本法治原则,否则中央或者地方政府都可能“以法治的名义”去破坏法治。

   当然,上述就发挥中央和地方政府两个积极性的制度建设,只是一种针对当下体制现状的阶段性建议。中央政府利用干部任免作为杠杆来激励地方政府及其官员的制度安排在未来存在不同程度的变数。合理的制度设想还应当包括针对未来中央与地方关系的更长期规划。因为篇幅问题,本文在此不予展开。


五、结语


   英文《时代周刊》发表于2008年12月10日的一篇文章说“[当代中国的改革]是我们时代的伟大故事。它是我们所有人的故事,不仅仅属于中国”。{69}在这个伟大的故事里,法律的改革扮演了一个分量很重要的角色。至今为止,中国在走向法治国家的道路上大大地迈出了一步。然而,“革命尚未成功,同志尚需努力”。

   对于执政党来说,她目前的一项重大“革命工作”是防止社会矛盾聚集而导致的新一轮暴力革命。{70}关于革命的发生,托克维尔在《旧制度与大革命》中说了这么一段耐人寻味的话革命的发生并非总因为人们的处境越来越坏。最经常的情况是,一向毫无怨言彷佛若无其事地忍受着最难以忍受的法律的人民,一旦法律的压力减轻,他们就将它猛力’弃。被革命摧毁的政权几乎总是比它前面的那个政权更好,而且经验告诉我们,对于一个坏政府来说,最危险的时刻通常就是它开始改革的时刻。只有伟大天才才能拯救一位着手救济长期受压迫的臣民的君主。人们耐心忍受着苦难,以为这是不可避免的,但一旦有人出主意想消除苦难时,它就变得无法忍受了。当时被消除的所有流弊似乎更容易使人觉察到尚有其他流弊存在,于是人们的情绪便更激烈:痛苦的确已经减轻,但是感觉却更加敏锐。”{71}

   在这段话中,托克维尔彷佛在讲述一个关于改革的悲剧宿命:改革开启了革命之门。但是,我们的理解是,问题的关键是改革的时机:当人们变得忍无可忍才开启改革时,改革可能就是革命的导火索。在中国,晚清王朝在1900年之后到1911年爆发“辛亥革命”的十多年之间,当政者之改革不可谓不多、力度不可谓不大——取消科举和实行地方自治就已经是石破天惊的改革了,更不用说大规模的法律移植。但是,清王朝的改革还是太晚了。托克维尔想告诫后世当政者的是,启动改革要越早越好,否则只会加速革命的到来。借用鲁迅的话,革命就像地火:“地火在地下运行,奔突;熔岩一旦喷出,将烧尽一切野草,以及乔木,于是并且无可腐朽。”

   在当今的中国,如同经济领域的改革一样,法律改革也进入了深水区,政府应当在这个关键的历史时刻有所作为。但是,当舆论与学术界一再强调以“顶层设计”这样一种自上而下的方式来进入下一阶段时,不要忽视了过去三十多年的经验所得到的一个法宝:地方政府所驱动的中间变革不仅仅可以部分解释中国已经取得的法治建设成就,更为重要的是,同顶层设计一起配合,中间变革可以扮演更多、更好的角色。

   尽管这看起来只是一个关于法治的故事,但是背后反映的是一个千古不变的命题:在体量如同中国一样的大国,国家治理必须得依赖中央和地方政府的“两个积极性”。这个辩证法不仅出现在人民共和国的缔造者毛泽东和后来的领导人讲话中,也更早地出现在华夏先贤顾炎武等人的著述中,也出现在诸如托克维尔这样的外国思想家中。由此可见,在理念上,这个关于中央和地方关系的认识并没有任何的新意。但是,决策者有没有认真对待这个认识,把这个认识纳入改革的框架里,并最终形成制度化的安排,却在中国的变革语境中一直有新意。因为,至今中国的治理结构还没有摆脱“一放就乱、一收就死”的悖论。当下关于走向法治的事业,将是执政者能否认真对待这个古老政治智慧的又一块试金石。作为学者,我们只能拭目以待,翘首以盼。

  

  

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《交大法学》微信公众号(SJTUJDFX)

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