程金华:国家、法治与“中间变革”

——一个中央与地方关系的视角
选择字号:   本文共阅读 251 次 更新时间:2017-09-09 23:23:02

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程金华  
相应地,执政高层对地方差异性也了解甚少。在治理结构上,这两个方面都要求分权甚至联邦制的制度设计。

   在转型年代,作为一个大国的中国并不能躲避上述顶层设计所面临的信息不对称问题。反过来,正如很多政治经济学者所观察到的,中国的改革之所以能够取得如此伟大的成绩,恰恰在于分权和地方竞争的治理结构。在法律改革上,也不例外。其具体的体现是“实验性立法”,也就是由地方政府先行先试。这方面的例子非常多。学术研究对此也有很多的著述。例如,江平把过去三十多年的法律改革路径称为“法律实验主义”。{38}

   综上,在诸如中国这样的大国里,法律改革的顶层设计固然重要,但也有明显的局限性。上述分析也表明了剖析走向法治的动力机制的三个基本要素:行动者、利益和能力。这几个要素也是新制度主义经济学在研究组织发展时所考虑的核心要素。国家作为一种组织,其治理绩效如何也跳不出行动者的利益和能力约束。顶层设计的改革者在利益和能力上也有制约因素。在利益考虑上,自上而下的改革通常是支付大的社会成本之后才启动的,部分原因在于整体性治理危机是达成内部改革共识的前提。在行动能力上,自上而下的改革也必须依赖地方政府的忠实执行和自主创新。而地方政府之所以去执行顶层设计的改革,也是基于自身的利益考虑。简言之,行动者、利益和能力是交集在一起的。因此,尽管我们意识到在这关键的历史时刻,合理的顶层设计至关重要,但是中国能否实现“法治巩固”并最终走向法治国家,还是原地踏步甚至向后倒退,还得取决于执政高层在进行改革设计之时的利益动员,让国家内部实现利益共识一一至少在局部领域实现利益共识。

  

三、法律发展的“中间变革”


   上文的分析告诉我们,即便只考虑国家在走向法治中的角色,自上而下的改革——尤其是顶层设计的改革——既不是一个能够完全解释中国过去法律发展的描述型模型(descriptive model),也不是一个能够为未来改革提供完美解决方案的指导性模型(prescriptive model)。就像著名经济学家吴敬琏先生所言,顶层设计存在被误读的问题。{39}

   从国家内部看,地方政府的角色同执政高层或者中央政府一样重要。由于这种力量介于中央政府这种顶层力量和市场/社会这种底层力量之间,我们称其为“中间力量”,而对其对法律发展所贡献的工作归纳为“中间变革”。在这个小节中,我们从两个方面对中间变革进行一个理论归纳:其一,中间变革的内涵,包括其行动者、激励机制、方式和效果;其二,中间变革同相关改革路径的异同。

   (一)中间变革的内涵

   1.中间变革的行动者

   中间变革的行动者主要指地方政府及其官员。在中国的绝大部分区域,政府分五级:中央政府、省级政府、地市级政府、县市级政府和乡镇政府。严格意义上讲,省级或者省级以下政府都是地方政府。但是在法律改革中,层级越低的政府越是扮演一个执行者的角色。事实上,《立法法》只确立了省级政府和“较大的市”的政府具有立法权。其中,“较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市,经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市”。{40}过去的经验也表明,中间变革的行动者主要是省级和较大的市的政府及其官员,尤其是负责决策的主要领导官员。但是,在未来的发展中,地方官员不仅仅在立法,而且在执法和司法的过程中应当扮演更多的创新者角色,这也意味着省级以下政府的官员也将成为中间变革的行动者主体。

   2.中间变革的激励机制

   地方政府及其官员通常考虑两类利益,一类利益是自身的直接利益,另一类是地方的整体利益。同自上而下改革的行动者一样,地方政府的官员首先只会为了自己的利益行动,然后间接服务于地方的整体性利益。在政治哲学上,承认统治者的自私自利性是个古老的命题。{41}不过,在中央-地方关系的研究视角中,把地方官员的自我利益最大化作为前提来分析地方政府的行为则是“第二代财政联邦主义”学者的知识新贡献。{42}例如,对当代中国的地方政府行为有很好研究的钱颖一和温加斯特(Barry R. Weingast)认为:“第一代经济理论忽略了为什么政府官员要像理论描述的那样行动这个问题。他们想当然地假设政治官员提供公共产品并保护市场。⋯⋯我们会提供一种新的、第二代关于联邦制的经济理论。这种新理论受企业理论的最近成就影响。在企业里,经理人并不天然服务于股东的利益。为此,企业理论对困扰企业运作的动机问题进行了广泛的研究。⋯⋯就像企业理论一样,我们认为政治官员并不天然服务于公民的利益。因此,一旦有机会,政治官员就会从政治决策中寻求租金。”{43}

   因此,承认法律的中间变革的可能性,就是要先打破(地方)官员天然“为人民服务”的政治假设,然后寻找合适的制度机制来激励地方官员为了自己的利益而间接为公共利益服务,包括良性的法律改革。在转型年代的经济改革中,中国通过政治分权与“竞标赛体制”在一定程度实现了这个效果。{44}竞标赛体制的涵义是,中央在设定政府活动的整体目标之后,把部分决策权下放给省级政府和计划单列的大城市,而后者又把部分权力再下放,以此类推;下级政府的官员则创造性地利用手中的有限决策权,力争在实现中央政府所设定的政策目标中拔得头筹,并实现任职升迁的奖励。在这样一场政治游戏中,地方政府官员的主要利益动机是获得政治回报,也就是留任与升迁——这一点同民主国家并无二致。而地方官员能否为了实现这个升迁的自我利益而为公共利益服务,就取决于中央政府制定政策目标或者顶层设计的合理性。换句话说,地方政府官员为了自我利益最大化而参与政治竞标赛本身是中性的,而对社会最终产生积极或者消极的后果取决于高层激励机制的合理性。当高层的政策目标是追求经济发展时,地方官员就会为了地方的GDP 数字而不顾一切;如果高层的目标是为了追求政治斗争的绩效或者其他百标时,地方官员也会为了这些目标而穷尽一切手段。{45}不管怎样,在升迁激励及经济发展指标考核的杠杆之下,地方政府的主要领导官员成为“政治企业家”,而其领导之下的地方政府则成为追求经济效益最大化的“地方政府公司”。{46}

   在过去的三十多年中,中国的法律发展也部分得益于上述分权和竞标赛体制。不过,相对于经济发展而言,法律发展是竞标赛体制的副产品。其中的逻辑可以这么表述:自1978年以来,执政党高层设定了追求经济发展的执政目标,并通过其掌控的人事任免权对那些能够推动地区经济发展的官员给予政治奖励;为了获得这种政治奖励,地方的主要决策者同样通过人事任免权的杠杆,动员辖区内的地方官员,通过各种手段来刺激本地区的短期经济发展绩效——这些手段包括招商引资、税收减免、土地优惠、法律改革、社会关系等手段。法律制度,尤其是同经济发展相关的法律制度,在被当作刺激经济发展的杠杆来使用,并作为副产品得到了有益的改革。反过来,在那些同经济发展无直接关联或者无短期关联的领域,地方政府基本上不会采取什么改良举措。像在2003年之前存在的收容审查制度以及至今还存在的劳动改造制度,都是目前以经济GDP为核心的激励机制所不能覆盖的领域,因此也得不到地方官员的太多改革关注。在这个意义上讲,只要中央政府的激励得当,地方政府的主要领导同样可以在个人升迁的利益驱动之下成为推动法律发展的“法治企业家”。

   3.中间变革的方式

   作为中间变革的行动者,在拥有充分的自主决策权之后,地方政府可以采用多种法律改革的方式。首先,最为人们所关注的是发生在立法领域的实验性立法。实验性立法也是地方政府更加宽泛的“政策实验”的一部分。{47}同样是实验性立法,地方政府可以是受中央政府的委托进行,但也可以是自己主动策划而进行的实验。在前一种情况之下,实验性立法是自上而下改革的一部分。在后一种情况之下,实验性立法才真正体现了“中间”变革。

   其次,尽管立法很重要,但是在中国走向法治的道路上,执法和司法变得越来越重要。因为,中间变革也可以体现在对行政执法和司法运作的改革上。在过去三十多年中,很可惜,行政执法和司法运作的地方变革经验只是零星地出现,而没有形成系统的成就。最近几年,针对行政执法的地方变革已经出现。典型的案例是湖南省在2008年颁布施行的《湖南省行政程序规定》。但是,从最近湖南省凤凰县景区收费所引发的巨大争议看,{48}该省所引导的行政程序革新至今还没有取得实质性的进展。在司法改革上,地方对检察和法院体系所做的改革大多也是技术性的。在最近十多年,司法系统内部出现的最为大胆的地方性尝试之一可能是2003年河南省洛阳市中级人民法院法官李慧娟所做的一个类似“司法审查”的裁判。{49}不过,最后的结果显示,这个行为更像李法官的个人行为,而非地方法院的组织行为——尽管我们可以合理地推œy,李法官在做出这个大胆的裁判之前已经请示了法院的领导,并得到了明示或者默示的支持。由于地方政府针对司法系统改革上的相对无所作为,以及地方党政系统对司法的干预和地方司法保护主义等弊端的存在,相当一部分人提出了司法系统去地方化的改革建议。我们认为,司法的去地方化或许可以减缓地方司法保护主义等问题,但也可能失去了司法改革的地方动力。所以,倒洗澡水的时候,切忌把孩子一起扔掉。

   最后,法律的中间变革也还可以体现为对辖区内整个法治环境的改善。这种综合性的变革,不仅仅包含了立法、执法和司法的改革,还可能涉及更为敏感的党政关系。比如,浙江省杭州市余杭区,在2008年创建了“余杭法治指数”,并对9个指标进行评估并试图加以改善。这9个目标包括:党委依法执政、政府依法行政、司法公平正义、权利依法保障、市场规范有序、监督体系健全、民主政治完善、全民素质提升、社会平安和谐。{50}而广东省在2013年刚刚发布的《广东省法治政府建设指标体系(试行)》也包含了9个一级考核指标,包括(1)提高行政机关工作人员依法行政的意识和能力、(2)强化公共服务能力、(3)坚持科学民主依法决策、(4)提高制度建设质量、(5)严格规范公正文明行政执法、(6)全面推进政务公开、(7)依法防范和妥善化解社会矛盾、(8)完善行政权力监督制和(9)落实推进依法行政保障措施。{51}对于这种地方政府针对辖区法治的整体性改革,被一些学者称为发达地区的“先行法治化”。{52}

   当然,尽管我们在理论上可以很好地区分顶层设计和中间变革的行动方式,但有时候很难在一次改革中区分最终的改革启动者。比如,在上述《广东省法治政府建设指标体系(试行)》发布之前,广东省的深圳市已经在2008年制定和实施了《深圳市法治政府建设指标体系(试行)》,因此可以推断广东省的改革吸取了深圳市的经验。但是,反过来,在广东省的改革之前,国务院先后发布了《关于全面推进依法行政的决定》(1999年)、《全面推进依法行政实施纲要》(2004年)、《关于加强市县政府依法行政的决定》(2008年)和《关于加强法治政府建设的意见》(2010年)。这些中央的意见显然对广东的改革有指导意义,尽管并没有广东省的改革那样细致而明确。因此,在这个意义上讲,顶层设计和中间变革是相辅相成的,你中有我,我中有你。

   4.中间变革的效果

相比较顶层设计的全局性、前瞻性与计划性,地方政府所主导的中间变革可以直接形成竞争性的“政策市场”,并进一步推动“政治市场”与“思想市场”的形成。具体而言,中间变革可以实现如下几个不同的效果。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《交大法学》微信公众号(SJTUJDFX)

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