贾康:走向“现代国家治理”的财税配套改革

选择字号:   本文共阅读 309 次 更新时间:2017-09-04 10:13:37

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贾康 (进入专栏)  

   编者按:2017年8月22日上午,华夏新供给经济学研究院首席经济学家、财政部财政科学研究所原所长贾康做客深圳创新发展研究院智库报告厅,发表“走向‘现代国家治理’的财税配套改革”的主题演讲。本文根据现场速记整理,文内小标题系编者所加,经贾教授审定。

  

   今天和大家交流的题目是《走向“现代国家治理”的财税配套改革》,这是一个与中国走向现代化密切相关的重大现实问题。

   党的十八届三中全会形成的配套改革指导文件“六十条”中,最浓缩的治国施政核心理念是“国家治理体系和治理能力的现代化”,即“现代国家治理”,这个核心理念的新意首先表现在它落于“治理”上,而不是过去说惯了的政府管理调控的“管理”。两者一字之差,“管理”强调的是各级政府自上而下的管控,而“治理”更为强调的是政府和非政府的多元主体之间,更多平面展开、充分互动而把管理和自管理、组织和自组织、调控和自调控结合在一起,释放一切潜力、活力,调动一切可以调动的积极性,解放生产力。这所涉及的,必然是一系列相关制度安排和机制联结的创新,即除旧布新,革故鼎新。

  

一、“现代国家治理”理念的历史背景和关键词

  

   核心的治国理念从管理转为治理,其背景及取向是要完成中国的现代化。“现代国家治理”以现代化为趋向,就是要解决中国作为唯一一个在古老文明形成以后没有中断的国度,怎么样在工业革命以来明显落伍以后,重新实现伟大民族复兴的问题。

   20世纪三件大事终于开启了中国现代化之路

   鸦片战争标志着中国近现代史拉开帷幕,后面一路走来,是积贫积弱,落后挨打,几乎要亡国灭种。那个世纪中国不光输给西方列强,而且惨败在过去把自己当老师的日本人手里。在甲午战败强烈刺激之下,中国有了一个想仿效日本明治维新的戊戌变法,但这个变法一百天出头就归于失败。

   再到20世纪,有三件大事展开,第一件是终于有辛亥革命推翻了千年帝制,但“走向共和”的目标却迟迟不能实现。

   第二件大事,我们终于取得抗战胜利,之后短短几年时间结束了内战,1949年建立中华人民共和国。最简单地讲,第二件大事解决了孙中山先生提出的“三民主义”的第一条“民族”的问题。这样一个世界第一人口规模的民族国家终于在主要的版图上摆脱了抗战和内战的局面,可以在站稳脚跟之后,以“一五”时期为启动标志,开始大规模经济建设、追求工业化了。

   从工业化走向现代化,这个取得一系列成绩的过程也是相当坎坷的。中间有惨痛的“大跃进”的教训,更有“十年文革”浩劫。即使如此,传统体制下在情况稍微好一些的时候,当时的最高决策层明确地提出了我们要在2000年实现工业、农业、国防和科学技术的现代化,简称“四个现代化”。在共产党执政之后,这个现代化的取向是从来不含糊的。“文革”中间邓小平复出之后,1975年他按照毛主席要求主持写作,给重病中的周恩来总理准备了不超过五千字的政府工作报告,其中再次重申了“四个现代化”。当时我在北京矿务局机电厂当工人,我和身边的工友无一不感觉这个报告令人欢欣鼓舞,因为只有这样,中国才有盼头,才有可能实现中国必须走的发展道路和目标。

   但没有第三件大事发生,现代化这条道路还是走不通,在国民经济走到“濒临崩溃的边缘”之际,终于历史给了机会:粉碎“四人帮”,邓小平复出,第三件大事发生了——这件改革开放的大事发生,终于使中国人寻求民族伟大复兴这条路,有可能越走越宽。

   市场在资源配置中的决定性作用是如何确立的

   十八届三中全会在新的历史起点上做了通盘的改革深水区的顶层规划,“现代国家治理”的核心理念就是要承前启后、继往开来、披荆斩棘、过险滩、啃硬骨头,以“攻坚克难”实质性地推进改革。

   接着“现代国家治理”,要强调的是文件中多次出现的“现代化市场体系”。“六十条”中突破性地表述了市场在资源配置中发挥“决定性作用”,这个认识来得非常不容易。我八十年代参与改革相关的各种研讨活动,当时被称为中青年研究者,知道认识发展过程非常曲折。好不容易有了“有计划商品经济”的表述,1986年后推到了“国家调节市场、市场引导企业”,这是一个“间接调控”的认识框架,这个表述是非常有道理的。但到了1989年后,邓小平不得不做出一个妥协的姿态,说那两句话如果说得不合适,可以先不提,但是又给了一个非常强硬的态度:要把真正搞改革的人放到领导岗位上,“十三大”的政治报告一个字都不能改,坚持有计划的商品经济。

   后来邓小平里程碑式的“南巡”,解决了在调整时期,在中国外部被全面制裁、GDP落到4%以下的情况下,怎么样重新打开局面的问题。邓小平当时以极大魄力,以他个人的特殊影响力,以超常规的方式,作为一个不担任任何现职的老人给出信号:“谁不改革谁下台”。这个“南巡”讲话,就是现在官方说的“南方谈话”,推动了最高决策层在几个月内形成了最高层级的权威文件,确立了社会主义市场经济目标模式,这对于中国的发展来说意义非同小可。

   正是因为有了“南巡”后市场经济目标模式的确定,我们才有改革开放三十多年算总账年均9.8%的增长业绩,以及增长当中伴随的一系列的社会进步。邓小平当时明确的意思是要搞市场经济,中央文件加以正式表述确认,但由于种种主客观条件限制,当年反复斟酌,所能写进去的话是“市场在资源配置中发挥基础性的作用”。由于种种制约,只能说到这儿了。

   又经过二十多年的反复探索,终于到十八届三中全会的时候,提出“市场在资源配置中发挥决定性的作用”,这就把汉语语境里的市场经济,我们基本经济制度——中国特色社会主义市场经济里面“市场”的作用,终于说到位了。

   总体来说,搞市场经济,资源配置由市场发挥决定性的作用,后面跟着的一句话,政府要“更好发挥作用”,从全局来说,这种政府作用是辅助性的,政府不要想在全局资源配置当中唱主角——市场是决定性的,这是我们思想进一步解放的一个基石。当然实际生活中,情况远比这样一个表述复杂,市场不是在一切场合、一切事情上决定一切,某些事情政府还必须主导,比如说维护社会公平正义,克服市场缺陷,扶助弱势群体,给予特定的我们认为不可缺少的产业政策和技术经济政策方面的政策引导,特别是这些政策引导要有好的与市场兼容的机制去实施,这都是非常有挑战性的任务。包括我们现在推行的PPP模式创新,在政府和企业关系上认识到了要各归其位、井水不犯河水、划清边界以后,在特定的公共工程、基础设施、产业新城建设运营、国土连片开发等重大的事项上,政府又可以跟企业一起,以合作伙伴关系共同去从事开发建设,这都是要正确处理政府和市场关系必须解决好的现实问题。

   混合所有制是现代国家治理的一个“微观缩影”

   在“现代市场体系”的产权机制、产权基石层面,“六十条”指明企业改革要主打混合所有制。实际生活中这还一向是充满争议的问题。最近,中国联通的混改方案在反复督促之下终于推出,大家也是见仁见智。现在有些情况确实让人困惑,但是混合所有制这条路,从大道理、从基本逻辑来讲,是非常符合现代市场体系发展方向的,我们作为研究者,已有全套的论证和相关文章。

   混合所有制的改革就是微观主体层面上“现代治理”一个一个的缩影,因为是把一个产权非常清晰的现代企业制度产权结构里的股权,处理为公的股和非公的股、国的股和非国的股,可以充分混起来的一种包容性的增长模式,这种包容性增长在一个个微观主体层面如果变成现实,国家治理的现代化当然就得到了微观机制的强有力的和普遍的支持。

   我们前面已提到了PPP模式创新,只要用PPP模式、有运营期,就必然有一个SPV(特殊项目公司)。这个特殊项目公司就必然、必须是混合所有制,里面可以有政府一定的股份,但一般比重较小,大量其他的股份是社会资本、非政府主体持有。这个混合所有制在实际生活中相对容易实施,因为具体的地方政府来推动做PPP项目的时候,其内在的动机就是根本不想一股独大,它恨不得自己少持股,更多让社会资本持股,表示他四两拨千斤,少花钱多做事,做事做得漂亮,这才是他向领导和公众报告时拿得出的政绩。我们应特别看重这种汇合“天时、地利、人和”的创新发展与制度建设机遇与空间。

  

二、以财税改革为突破口实现国家治理现代化

  

   十八届三中全会“六十条”决定,作为最高层级的指导文件前所未有地专门提到“财政是国家治理的基础和重要支柱”,要求“建立现代财政制度”。有同志问,这是不是说高了一点?我从研究者的角度来看,这在学理上是非常严谨的。财政是一个政权体系“以政控财、以财行政”的分配体系,所有的社会公共资源配置,按照规范性的思路来说,都要有一个预算形式表现出来的相对应的财政分配。国家政权体系的“以政控财”,首先是表现为各级政府以社会管理者的政治权力掌握、协调社会总产品中间的一部分,这一部分在现代经济生活中必然以价值形态的财力表现出来,实际上代表的是可分配资源。

   从国有资产管理体系看起来,国家持有的是国有资产的最终所有权,所以就可以参与国有企业的分红,即国企的资产收益分配。但是政府为什么变成了国有资产最终所有权的代表呢?还是凭借它的政治权力,依靠共产党执政党的公权力地位,所以可以说在这种执政的情况下,当然政权体系就要作为国有资产的出资人去行使资产所有权所应该体现的资产收益分配权。所以说到底,首先是一个“以政控财”的问题。

   接着的“以财行政”是什么?就是用这些公共的资源,由财力表现的这样一部分可分配的社会产品,去履行政府应该履行的职能。政府“以财行政”的职能到底怎么定位,改革开放后做了这么多年的探讨,现在大家已经基本认同,首先要满足社会公共需要,即对公共产品、公共服务,要尽可能地按照社会发展的客观要求,由政府牵头组织和提供好。当然在中国特定的情况下,并不限于公共服务问题,政府的一些政策的倾斜支持,前面我说到的不得不做的产业创新中合理的产业政策、技术经济政策的引导等等,也都在政府的职能范围之内。

   这里面还要掌握好过去讨论了多年的合理的分配顺序,什么在前什么在后?过去陈云同志所说的“一要吃饭,二要建设”,是最朴素的体现真知灼见的说法,因为不能反过来,先建设再吃饭,这不符合分配和可持续发展的客观规律,这都是财政体系要解决的分配结构问题。

   实现现代国家治理需要在政治体制改革上有突破

   一个国家如果要寻求现代国家治理,进入现代化的状态,财政这样一个分配的体系必须现代化,这是一个基本逻辑。对于全局的意义,就是我们说了多年的讨论财政问题要“跳出财政看财政”,财政绝对不是少数的理财者在那里可以只由自己安排的公共资源配置的事情。为什么前些年提出要确立公共财政的概念,现在要求确立现代财政制度的改革导向?就是牵涉到当中的制度优化、怎么样去除制度的弊端这样的问题。

到了十八届四中全会明确“全面依法治国”的要求,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:贾康学术平台

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