秦前红:国家监察体制改革的宪法工程

——中国宪法学研究会2017年年会发言
选择字号:   本文共阅读 302 次 更新时间:2017-09-01 10:46:05

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秦前红 (进入专栏)  

   国家监察体制改革可谓牵一发而动全身,搅动了政治改革的“一池春水”,既重新配置了国家权力,形成新的国家民主架构,又重构了国家反腐败体制,为“打老虎”和“拍苍蝇”织下密网,几乎所有人都可能纳入其中,这可以说是当下一种根本性的宪制变迁。作为一项重大的政治改革,国家监察体制改革之关键正是宪法设计。如何进行宪法设计?这需要我们有宪法工程的思路,这是一种在立宪基本价值之下的面向现实的研究取向。它必须要面对具体的问题,解决具体的问题,塑造一个良好的宪法秩序。林肯说:“政府必然要么过于强大,危及人民的自由,要么过于软弱,无法维持自身的生存,一切共和国都有这种内在的致命弱点吗?”(曼菲尔德:《驯化君主》,第5页)国家监察体制改革就面对着权力与自由之间的张力如何化解的难题,它正是宪法的根本任务。所以,监察体制改革首先是而且必须是一个宪法学的问题,中国的宪法学者对此应该有准确的判断和清晰的思路。那么,面向现实的中国宪法学应该如何回应政治改革的挑战?我们必须回到更为宏观的层面,站在宪法工程的角度进行思考,把监察体制改革视作一项宪法工程,进行严密的宪法设计。

   第一,监察机关性质的宪法设计。监察机关是否应当命名为“人民监察委员会”而非“国家监察委员会”,这关乎宪法确立的社会主义民主形式和监察机关的属性定位。根据新中国的政治传统,国家机关都冠以“人民”字样,以彰显国家机关的人民性。之前,由于行政监察部门隶属于人民政府,其人民性不容置疑,但当下设定的“国家监察委员会”的名称中没有“人民”字样,似乎还没有很好地解释。名不正则言不顺,如何命名应当慎重研究。

   由此引申的一个问题是,监察机关所行使的监察权(监督权)究竟属于何种性质?众所周知,权力划分是设计政体、配置权力的基本原理。自孟德斯鸠以降,将国家权力按照其内容和性质划分为三种——立法权、行政权和司法权,早已成为共识并得到广泛应用,这成为政治文明的重要标志。各国政治体制的不同仅仅体现为这三种权力的排列组合以及彼此之间的关系不同,并不体现为对上述三种权力类型划分以及功能定位的绝然排斥。此种分类尽管遭遇了功能主义的“新分权说”的挑战,但因为其兼具实体性与形式性而具有强大的说服力,尚未动摇。这个框架也成为我们理解宪法设计的重要基础。即将设立的监察委员会虽独立于政府,但其所行使的权力仍具有强烈的行政权特征,显然不属于司法权和立法权,但我们又必须将其与传统的行政机关进行隔离,并且还将其与党内事务和党内治理进行融合——不得不指出的是,政党内部治理的权力属性亦具有行政的特征。

   监察权究竟是基于何种逻辑推演而出?又如何与权力划分理论进行协调?学者们在描述行政权的时候,总是试图调和民主制与君主制的逻辑,监察权的属性可否推及于此?在已经成熟的三种行使权力的机构之外架设国家监察机构,必须要从民主形式上进行整体考量,重新加以设计。在这个基础上,如何定位监察权与监察机关的名称就尤为重要。

   第二,监察机关地位的宪法设计。监察体制改革的修宪工程既关系着宪法权威,又关系着监察委员会这一机构及其权力的正当性。改革涉及宪法权力配置结构的变动,通过宪法解释(constitutional interpretation)乃至宪法建造(constitutional construction)都是无法完成的。唯有修宪方可化解其地位难题。

   全国人民代表大会是国家的最高权力机关,它是人民意志的制度和机构载体,所行使的立法权汇集并表达了人民的意志。宪法第58条规定“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”第62条第3款规定全国人大“制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。”这是相对宽泛的立法权配置条款,全国人大是否可以以此为依据制定有关国家监察委员会的基本法律,目前正在审议的《国家监察法》(草案)其实需要进一步的理论证成。显然,增减权力配置的机构载体,改变国家政体——人民代表大会制度的基本内涵,应当是“宪法保留”的项目,它需要有明确的宪法依据,国家监察法亦需要明确的宪法授权。

   难以设想,当我们的中央国家机构转变为“一府二委两院”,而宪法却没有相应的国家机构条款,这会是何种局面。它对于国家监察委员会的存续及其权力行使乃至权力的限制也都是极为不利的。

   与之相关的一个问题是采取何种修宪形态。针对宪法文本进行细致考察,监察委员会的修宪条款可高达40余条并需增加一节,此为大修,最简单的修宪方法仅为1条即授权条款,此为小修。然而,大修伤害宪法权威,小修却正当性不足。如此两难并不容易抉择。如若小修,则需要配合更为详实的修法方案。如若大修,主要制度框架和原则需在宪法中加以明确。折中方案是尽量减少针对已有条款的删节、调整,主要增加有关监察机构的正当性及其授权的部分条款。现下看来,大修并不适宜,小修亦有不足,如能“中修”,辅之以详尽立法,或较为适宜。

   第三,监察机关目标的宪法设计。监察体制改革必须以保障人权为目标。尽管建设宪法工程会更强调宪法作为国家组织法的一面,但人权保障作为根本目标已深入宪法,这也符合人民制定宪法的基本出发点。既然如此,我们选择一种制度形式,设计一类国家机构,必须要坚持人权保障的原则,以保障人权为根本目标。

   当然,权力的配置与行使在实现人权保障之目标方面存在着不同的路径,也有不同的阶段。监察机关承担反腐败的责任,反腐败可以说是一种间接的实现人权之目标的方式。但关键在于,在这个过程中如何防止国家权力的“合法加害”。对国家权力机关及其行使权力的方式划出边界——设定基本的规则、明确严密的程序,其目的也在于此。这个时候,我们不能假定权力不会恣意行使,不会被滥用,不会为了达成短期效益而伤害制度之根本。麦迪逊说:“如果冲动和机会巧合,我们深知,无论道德或宗教的动机都不能作为适当控制的依据。”(联邦党人文集,第48页)这一判断可谓经典,于是麦迪逊设计了一种分权制衡的政体,同时也是沟通民主与法治的政体。

   国家监察委员会所实现的“全覆盖”,其权力所涉对象范围是非常广阔的,既包括所有的党员,又包括所有的公职人员,乃至企事业单位成员,从人口数上进行估算或高达1.9亿人。影响面如此巨大的国家权力,从其性质上看又是一种具有直接强制力的权力,必然会产生如何约束以及如何平衡相对人对抗性权利的问题。它们恰是国家监察立法的原则性问题,也应该是《国家监察法》(草案)的主要内容。从这个角度来看,授权条款写入宪法,组织条款写入《国家监察委员会组织法》,而将权力行使方式与边界的条款、人权保障条款写入《国家监察法》,是一种较好的立法配合方式。

   第四,监察机关结构的宪法设计。必须厘清国家监察机关与其他国家机关的关系,包括其与执政党的关系,让宪法设计的社会主义民主形式得以正常、有效运作。它主要涉及三个问题,其一是党政关系问题,其二是监察机关与人大及其常委会的关系问题,其三是监察机关与司法机关的关系问题。

   八二宪法自颁行以来,党政关系就是争议极大的领域,每有学者挑明此一原则(党政分开抑或党政合一?)时,诸如“党章宪法论”、“不成文宪法论”等,传统宪法学都是无力接续的。然而,我们真的弄清楚党与政之间应当如何进行宪法叙事了吗?在国家监察体制改革的问题上,党政就不再分开。在我们的宪法中,唯有国家的军委主席制度是如此设计的。监察体制究竟有何种依据或者迫切性,需要模仿军事体制的设计?这需要有一个说法。

   就国家机关之间的关系来说,将监察委员会置于人大制度之下,它与其他国家机关的关系主要表现有二:一是基于民主集中制而形成的监察委员会与同级人大的关系;二是在“一府两院二委”的国家机关构架中,监察委员会与“一府两院”的关系。

   作为国家机构组织原则的民主集中制,其内容体现在国家权力机关和其他国家机关的关系上,就是遵循其他国家机关由民选的国家权力机关产生,对其负责、受其监督的原则。依此逻辑,在监察委员会与人大的关系上,即为监察委员会由人大产生,对人大负责,受人大监督。然而,我们所设计的监察机关的监察对象是全覆盖的,即人大也在监察对象之列。这就产生了“监察全覆盖”与“监察委员会受人大监督”的逻辑关系难题。如何解决此一逻辑上的“悖论”无疑是改革面临的难题之一。

   通常来说,代议机构的自律与自治是代议政治的基本原则,国会议事自治之目的在于“确保国会行使职权的自主性与独立性,使免于受其他国家机关之干预”(许宗力:《国会议事规则与国会议事自治》,载许宗力:《法与国家权力》,月旦出版有限公司1993年版,第308页)。在监察委员会与“一府两院”的关系上,主要表现为监察委员会在法律规定的范围内有权对它们进行监督,但法院与检察院依法独立行使审判权与检察权,不受监察委员会的干预。

   目前正在如火如荼推进的司法体制改革是一个马拉松式改革,它经过了长期的酝酿、讨论,亦有多重反复,取得当下的成果颇为不易;而监察体制改革“横空出世”,直接涉及到检察院的定位及其权力行使,它必将影响司法体制改革的方向和效果。这不得不说是一个令人担忧的现象。在未来的政治改革进程中,司法改革依然扮演着相当重要的角色,统筹考虑甚至协调两者之间的权责关系,也是建设宪法工程时的必要任务。

  

   面向现实的中国宪法学

  

   中国宪法学必须面向现实,这是宪法学者在回应改革尤其是政治改革的具体问题时的一种强烈感受。改革的话语持续了已近四十年,四十年来的改革成效可以说是非常显著的。秉持改革的理念建设中国的宪法秩序,必然会有一种现实主义的乃至实用主义的宪法学观念。然而,长期以来,我们的学者恰恰忽视了这种宪法学,忽视了对这些宪法现象的研究。试问,立足于立宪基本价值、基本原则和制度共识的理论研究做了多少?回应改革难题、解决具体问题的制度研究又做了多少?甚至我们对评估现有制度的效果也不太了解。这说明了中国宪法学研究存在的困境。

   毋庸讳言,中国宪法学已经到了研究转向的时机。回顾宪法学的发展历程,在上世纪末本世纪初,一种重视宪法文本的观念深刻影响着理论界,先后涌现出宪法解释学、规范宪法学、宪法司法化、宪法释义学等不同主张,也引发了有关宪法权威和宪法实施的深刻讨论。尽管这些论述的内容或有差异,但都或多或少地吸纳了重视宪法文本的观念。“认真对待中国宪法文本”就如同一种宣示,试图回答“人们表面上都承认宪法的重要性,但在实际生活中宪法文本没有受到足够的重视”的问题。在很长的一段时间里,中国宪法学寄期望于强调文本的重要性并通过文本解释达到发挥宪法效力的目标。然而,由于缺少对宪法发挥效力与功能的正确理解,这种理论路径走向了过分强调法律形式主义的窠臼之中,突出表现为严格释义学的兴盛并且占据主导地位。

   单单重视宪法文本并不能完全解决中国的问题,甚至不能正确理解我们的宪法以及宪法现象,更不要说宪法秩序的建设。那些本质性问题在文本主义的喧嚷之中逐渐被忽略。我们的很多问题都不是纯粹文本性的,而恰恰是面向现实的——基于现实也作用于现实。在现代政治文明中,宪法的地位是明确的,宪法的功能也是明确的,宪法发挥效力的方式也是有迹可循的。我们要搞宪法,就是要建立宪法秩序。从这个角度看,宪法有它的调整领域,有它的对象,也有它的作用方式。与国外相比,差异主要是制度和方式的选择。在改革过程中有没有宪法的问题?我们要不要建立宪法秩序?如何建立宪法秩序?这些问题正是中国宪法学的任务。

   重视宪法文本的理念非常重要。这是宪法学赖以存在的基础,也是我们建立宪法秩序时必须要有的理论准备。从这个意义上说,围绕着“规范——解释”展开的理论,是极具价值并且十分必要的。然而,“规范——解释”却不是宪法学的唯一问题,重视文本也不是宪法学的唯一取向。换句话说,中国宪法学不能仅仅停留在重视文本之上,不能陷入全然的形式主义窠臼之中。我认为,作为一门成熟的繁荣的学科,我们还要在文本主义尤其是形式主义的宪法学之外,发现适应中国现实需要的、解决中国现实问题的宪法学,这就是一种面向现实的理念。

   面向现实的中国宪法学,这是我希望同中国宪法学同行尤其是年轻的宪法学者所分享的研究理念。它是一种立基于现实主义和实证主义的宪法观,能够回应落实宪法、建成宪法秩序的需求,能够发现塑造政治秩序的宪法和宪法塑造政治秩序的功能。形式主义与现实主义的流派论争由来已久,在美国有很多的讨论。这个问题对于国家来说尤为重要,为什么呢?因为我们迟迟没有通过某种违宪审查制度将文字上的宪法转换为动态的理想型的“规范性宪法”。换句话说,通过解释学尚无法实现塑造宪法秩序的目标;即便是有了违宪审查制度,它也不是宪法秩序和宪法发展的全部。建立某种形式的违宪审查制度十分必要,它一直都是中国宪法学的理论任务。但在此之外,我们还有很多任务要做。至少,中国宪法学不应当是单一的文本主义观念或者说是形式主义主导的路径,而应当是两种取向并存且多元的状态,是形式主义和现实主义都有其强烈责任感的状态。理念是十分宽泛的。在面向现实的理念之下,我们还可以发展出很多新的理论、范式和具体的研究方法。针对改革,针对民主的设计和民主的维护,宪法工程学就很有必要,它当然不同于宪法解释学,但亦不等于宪法学的全部。总而言之,中国宪法学还有很宽泛的领域需要我们去研究,这个时代正是宪法学的时代。

  

  

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:武大大海一舟

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