理钊:古代中国县以下自治问题

选择字号:   本文共阅读 1056 次 更新时间:2017-08-30 21:21

理钊  


读地方志书,感觉其立志的原则与官修的国史略有不同。如《临沂县志》(民国五年修纂)载:至元七年(1270年)任山东路统军副使(治所在沂州)的董文炳,与南宋交战,诏命其就地低价采购农民的粮食充作军粮。董看到当地民生困苦不堪,违诏不办。众人均请董遵诏从命,董言自有办法。他上奏陈情:在边界征粮,敌人便知我军缺粮,一不可也;边境农民本已艰难,再征军粮更苦,二不可也;让我们的边民困苦不堪,边民谁还归顺我们?三不可也。于是“帝大悟,罢之。”这一个故事,立意十分明显,旨在褒奖体恤边民,即沂州居民的官员,尤其是结尾的“帝大悟”一语,如果在国史中,断不会如此下笔,即使要写帝王同意董文炳之陈奏,也应为“帝嘉其深体朕意,准之”,把功劳划到帝王的账本上去才可。


对于国家的历史,杨联陞先生说:“从唐朝开始,史书官修已成为主要方式。”官修国史,虽然是后一朝代为前一朝代修史,但其坚持的原则,却是着眼于当朝及后代。明朝定国之后,为元朝修史,朱元璋曾下谕旨:“元虽亡国,事当记载,况史记成败,无劝惩,不可废也。”劝惩什么,自然是以史为鉴,劝当朝臣工忠于王家,惩戒对于当轴怀有二心者。所以,国史的修史原则很明确,重在称颂帝王之功德,褒奖忠臣孝子,谴责叛臣逆子。总之,是帝王为史书的中心。而地方志书,尤其是记载地方执政者宦绩时,选择的标准则重在利民、保民、养民。还以《临沂县志》为例,如万历21年(1601年),贾宗正知沂州,“时值荒歉,道殣相望”,贾知州“躬为赈灾,全民甚众”,结果“竟坐此拂上官意旨,被论东归。”再如雍正12年(1729年),李方膺任兰山知县。当时的山东总督王士俊“喜言开荒”,以致弊端丛生,民不堪其苦。李方膺在兰山不为所动,上级一再催办,李便力陈“开荒之弊”,以致惹恼王总督,“劾以他事系之狱”。民众听说李知县为民获罪,自发轮番探狱。狱吏不让入监,百姓们就把带去的钱物、鸡黍自墙外投入,连屋上的瓦沟都填满了。又如崇贞六年(1638年)知沂州的王崇显,执政期间“不减市民物值,不短匠役工价,人以此贤之。”一个官员仅仅是买市民的东西按价给钱,请工匠干活不短缺他们的工钱便入了史册。


地方志书为何持此修史原则?我以为来自于地方自治的原因。徐中约在《中国近代史》中说:“在每一个县里有一些村庄、城、镇、乡和集市。这些乡村区域的管理留给了当地居民来运作,国家的行政管理停留在县一级。”而县一级的行政管理,职责何在?以清朝为例,陈致平在《中华通史·清史后编》中说:“知县(七品)掌一县之政令教化,凡平赋役、听狱讼、督贡士,以及养老祀神,皆须躬亲。所属有县亟(正八品)、主簿(正九品)、典史、巡检、驿亟、税课大使等,分掌户籍、钱粮、司法、治安、邮传、税收等事。”另外,县还办有官学,设“儒学教谕”一人,正八品,“掌训迪生徒之事。”一县之内,除上列诸事之外,其他事务,政府则不管不问,全由“当地居民来运作”,即自治。


所谓自治,是指一定区域内的居民,依照既定的规则,对涉及个人事务之外的公共事务进行自我管理。从古代中国的政制看,对于县级政事的管理实行的是选择性管理,政府所管事务仅限于税赋、司法、治安等公共事务,其他如公共经济、公益事业,以及居民之间平常纠纷的处理等,皆在自治之内。


从《临沂县志》所载看,基本如此。如教育,县内虽设有官学,但“自明迄清,学校视为具文,士子不必居学校。……所谓宫学者不过为孔庙之代名词,故斋舍久废。”县以下的教育,依靠的主要还是民间自办的学塾。再如恤政,名义上有官办的济养堂,但“只收养孤贫八名”,远不如由乡绅富陆捐输的普济堂,“今共有地十四顷一十一亩余,……共收租二千七百三十九千余,额养贫三十八名。”余钱还供县女子学校、图书馆、女子师范讲习所使用——民国五年记。


自治事业中还有困利局,于光绪二十八年(1903年)设,“以积谷变价山路息银及邑人周郑氏捐款作为本金,借给贫民不收利息。民国四年(1915年),邑绅崔文焯捐大洋五百元以资扩充。”再就是水龙会,“有二,一同治十一年(1873年)十一商家捐办。一光绪二十六年(1901年)城区绅董捐办。宣统元年(1909年),邑绅吴遵泰捐置新式水龙一架。”再如县内桥梁,志书共记大小桥梁二十座,有些虽然说明为某任知府、知县倡修、重修,但所用资金,均为地方乡绅捐助。


由地方志书的记载看,古代中国县以下的自治,业绩颇丰。但是,自秦朝统一中国,设立郡县政制,一直到清朝覆亡,这种县以下的自治,历经二千余年,中国为何没有形成完善的县以下的自治制度,更没有养成中国人自治的精神,或者说是自治的习惯呢?——中国绝大多数的人,均为县以下区域的居民。


地方志书记载的县以下自治的“治绩”固然可观,可缺少几样自治所应有的核心的东西:一是没有固定的自治组织,尤其是具有公共管理职能的自治组织。比如,“村、城、镇、乡和集市”均为当地居民来运作,但没有由公选而成立的自治组织,诸如自治会之类,经居民推举而成立的,可以行使一定公权力的自治组织。村子里,虽然有自我管理的组织,但多为宗族制的管理。这可以从著名作家赵德发先生的长篇小说《天理暨人欲》中看到,书中所写的律条村的自治,虽然具有自治的功能,但实质上则是“宗法管理”,宗法管理与皇权专制,本质上是相同的;二是相应地,自然也没有共同遵守的自治的章程或条约。一些自治而得的公益事业,如困利局、水龙会之类,成本虽然由邑绅捐输,但日常管理却为具有官方性质的机构管理,如水龙会的新式水龙,即由民团管理。这种自治,便带有“官办民助”的样子。


所以,古代中国县以下虽有自治,但实际的运作则是,一事起而临时动议,事毕则人散。最为典型的则表现在修桥、筑路等公共事业上,事情起,而发起“自治”,一旦工程告成,“自治”也就解散了。这种自治,应该是“有限的自治”,与现代政治意义上的自治相比,形虽同而质则异。


不妨以美国开发西部时的自治为例。自1775年美国宣布独立,至1861年南北战争起的一百年间,是美国开发西部的重要时间,尤其是西部发现金矿之后,东部地区的很多冒险家、梦想家竞相奔逐而去,使得原本荒无人烟的西部,一时人多为患,因矿而兴的居住点逐渐发展成为市镇,但由于没有政府机构,致使盗窃、抢劫、杀人等刑事案件时常发生,居民的人身及财产安全均受威胁,于是市镇居民在矿主、商店店主等倡仪下,聚首开会,协商自治章程,成立法庭、警局,投票选举法官和警长,很快建立了市镇的秩序。后来,政府机构延伸过来,承认自治组织,地方秩序仍由其管理,所不同,只是经过了法律备案而已。


对照比较,就会发现,中国古代县以下的自治,与现代政治意义上的自治有着根本性的不同。首先,中国古代县以下自治为皇权笼罩之下的自我管理,自治的范围,只限于政府公权力以外的事务,这种自治,甚至也不包括村、镇一级的公权力的自我产生;其次,没有精神上的自治。整个自治范围之内的居民,在文化精神上是束缚、受治于“君臣”文化与“忠孝”精神之下的。在这种文化和精神框架之内,难以产生真正的自治意识,自然也就难以形成自治的习惯。在中国古代县以下的自治中,地方乡绅,特别是有功名在身的乡绅虽然可以县里的知县叫板,但其凭借的力量不是自治中集合起来的民意(得票率),而是来自于皇帝给予的特权——诸如秀才见了知县可以不必下跪,未剥夺其功名之前,知县不得拘押秀才以上有功名者等。


第三,也是最为重要的一点,郡县政制的运作是压制县以下的自治的,其表现就是一县之长,均由皇权自千里之外选调而来,而不用本地的士绅出任本县首长。这种“任官回避”制度,名义上是防止出现地方贪腐——实际上,这种回避制度,对于官僚体系内的腐败,所起的抑制作用产不大,实质是担心由本当士绅做县令,倘有雄才,容易以自治之名,酿成县域独立之势。一县之自治性的独立,尚能武力弹压,若中国之内二千余县大多自治,法便难以治众。


因此,中国古代所谓县以下自治,从皇权的角度上看,实质是皇权为节约治理成本,不愿承担地方公益建设之开支,而采用的便宜之计,并非为维持地方活力而由其自治发展。由此倒也看出,中国皇权专制制度的精致性,以文化的强制灌输,将国民笼罩在君权至上、皇恩齐天的精神统治之下,而在具体的政制上,把县以下区域的居民事务,择其次者,及须有建设成本者,由当地居民“自治”。而居民所缴税赋,仅用于皇权维护这种政制的开支,以及官僚体系内人员的奢靡生活。这种自治,徒具名号而已。


2017年7月5日


本文责编:川先生
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