秦前红:依规治党视野下党领导立法工作的逻辑与路径

选择字号:   本文共阅读 279 次 更新时间:2017-08-24 23:22:55

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秦前红 (进入专栏)  
那么,党委的“决策”“决定”与人大常委会的“决定”是何关系?这两则规范对地方重大事项或重大问题决定权的规定,看似文字表述层面的问题,实则反映了需要进一步梳理党委领导立法工作的权力秩序,培育法治思维特别是宪法思维的问题,若处理不好,对人民代表大会制度的权威和党的执政权威都会造成损伤。

   (二)党领导立法工作的制度机制创新

   依循上述党领导立法工作的路径,需要对相应的工作制度机制进行完善和创新,主要包括以下方面。

   第一,健全重大立法事项请示报告和工作汇报制度。民主集中制是党的根本组织原则和组织制度。党章规定,党的下级组织既要向上级组织请示和报告工作,又要独立负责地解决自己职责范围内的问题。十八届四中全会要求,法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》规定,包括全国人大常委会党组在内的党组织要定期向党中央报告工作;研究涉及全局的重大事项或作出重大决定要及时向党中央请示报告,执行党中央重要决定的情况要专题报告;省级党委在党中央领导下开展工作,同级各个组织中的党组织和领导干部要自觉接受同级党委领导、向同级党委负责,重大事项和重要情况及时向同级党委请示报告。以全国人大常委会党组为例,在立法重大事项请示报告方面,一般是由常委会法制工作机构请示常委会党组,由常委会党组向党中央请示报告,再根据中央的指示处理有关问题。阶段上,一审之前、二审或者三审之后、审议决定之前,以及大会审议过程中均可请示,具体视提请审议的机关或需要请示的事项而定;事项上,重点集中于列入中央政治局常委会年度工作要点的法律案,以及属于立法中重大问题的事项。[7]在工作汇报方面,自2015年起,中央政治局常委会每年元月均安排会议听取全国人大常委会党组等国家机构党组的工作汇报,将其定义为“保证党中央集中统一领导的制度性安排”,“对全党也具有十分重要的示范意义”[8]。人大常委会党组向党委请示报告和工作汇报制度既是党内政治生活的重要内容,又是畅通党领导立法工作途径的实际需要。对此,有必要根据党内法规和中央原则要求,形成常态化、制度化的规范和机制:通过制度机制的建设,进一步明确请示报告和工作汇报的主体、事项和程序,理顺人大常委会党组与委员长会议或主任会议、常委会和代表大会之间的意见传导关系,厘清相应的权力边界,确保各自依法依规尽职尽责又不包办代替;通过党内信息传递渠道的规范化、机制化,保持人大常委会党组与同级党委之间的有效沟通,落实党中央和有立法权地方的党委对重大立法事项的决策。一些地方人大常委会党组就此进行了制度建设的探索,如云南省昭通市人大常委会党组制定了《关于地方立法工作重大事项向市委请示报告的规定》。

   第二,通过立法协商等形式,完善立法公众沟通机制,引导社会各方有序参与立法。全心全意为人民服务是党的根本宗旨。党章规定,党的上级组织要经常听取下级组织和党员群众的意见,及时解决他们提出的问题;立法法也明确规定立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,坚持立法公开,保障人民通过多种途径参与立法活动。对此,应当适应公民法治意识、权利意识提升,以及信息社会发展的实际,完善党委领导、人大主导下社会各方有序参与立法的制度机制。例如,《地方委员会工作条例》要求,地方党委应当就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题,广泛协商、广集民智、增进共识、增强合力;《中国共产党统一战线工作条例(试行)》规定,政党协商的主要内容包括宪法的修改建议,有关重要法律的制定、修改建议,有关重要地方性法规的制定、修改建议,支持民主党派和无党派人士参与人大协商、政府协商、政协协商及其他方面的协商;《中共中央关于加强社会主义协商民主的意见》也指出,要“深入开展立法工作中的协商”。这些党内法规制度层面的规定,都为开展立法协商奠定了制度基础,可以考虑探索形成“党委领导,人大及其常委会主导组织,以政协为主要渠道,相关主体积极联动,平等参与、形式多样地开展协商”的制度机制[9],创新公众参与立法的方式,广泛听取社会各方面意见和建议,并带动党的群众工作、宣传工作、统战工作和人才工作的开展。此外,党领导立法工作、人大主导立法的过程中,应当注意运用网络信息技术,采用多种形式特别是微信微博信息交互平台、网络直播等群众易于接受和参与的渠道和形式,吸收社会各界对具体立法事项的意见建议,既给党委决策提供充分和可靠的民意参照,降低决策偏差的风险,提高立法的“民意含金量”,同时也提升公众在公共事务中的参与感、获得感。

   第三,构建党内法规与国家法律的衔接协调机制。对应前述推动党内法规与国家法律的衔接协调的重要途径,应当考虑形成党内法规与国家法律的衔接协调机制。总体而言,可以考虑从以下方面建构:其一,党外事务、法律保留和其他应由法律法规调整的事项,党内法规不作规定;确有必要予以规范的,可制定政策或向立法机关提出立法建议。其二,法律法规没有规定也不宜规定,并且属于党内事务的事项,应当制定相应的党内法规;法律法规已经作出具体规定的事项,党内法规不再重复规定。其三,需要在公权力系统或全社会范围内予以调整,但暂不具备立法条件的事项,可以制定为党内法规在党内“先行先试”,待条件成熟后再立法。其四,党内法规已有规定,但可以由法律法规调整的,或者经过实践检验和探索,具备条件制定为法律法规适用于公权力系统或全社会的,应当适时立法。[10]此外,具体到党领导立法的工作中,需要重点推进地方党委工作条例、党委议事规则、人大常委会党组议事规则等相关党内法规制度,与宪法、全国人大组织法和地方组织法、立法法、人大及其常委会议事规则等法律规定的立法职权、立法程序之间的衔接协调。以程序规范为例,十八届四中全会提出“完善党对立法工作中重大问题决策的程序”,对此,可以考虑重点完善党委重大立法事项决策程序、党委建议决策传递和推进程序、立法机关转化程序等程序规范,并确保各部分程序规范的连贯和协调。

   第四,建立健全法规规章和规范性文件备案审查衔接联动机制。立法法确立的备案审查制度,在我国当前的法治建设水平下,实际上发挥了相当于宪法监督制度的功能,成为全国人大及其常委会监督宪法法律实施的重要方式。2012年5月施行的《中国共产党党内法规制定条例》规定,制定党内法规应当遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定,是否同宪法和法律不一致成为党内法规草案审核的重要内容。同期施行的《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》对备案审查中发现党内法规和规范性文件存在同宪法和法律不一致等问题的情形,规定了相应的处理程序,同时要求“建立党内法规和规范性文件备案审查与国家法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制”。倘若党内法规制度建设过程中发生与国家法律相冲突的情形,的确会在相当程度上抵消党领导立法工作取得的成绩。然而现行立法备案审查并不涵盖党内法规,倘若党内法规的备案审查以及可能发生的违宪违法情形的处理单纯依循党内机制进行,又面临着审查专业能力和国家法治权威等方面的紧张,因而对此问题有必要在党内制度机制和国家法治建设的层面统筹考虑和推进。

   十八届四中全会提出“加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”。2015年,中共中央办公厅落实中央精神和前述备案规定,印发了《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》,中央办公厅、全国人大常委会办公厅及法工委、国务院法制办等共同参与组成了中央备案审查衔接联动机制,各地方按照中央要求建立了本地区的备案审查衔接联动机制。2016年印发的《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》要求“一切违反宪法法律的法规规章和规范性文件都必须予以纠正,推动建立健全法规规章和规范性文件备案审查衔接联动机制”,从逻辑上和制度功能上,明确将纠正一切违宪违法的法规规章和规范性文件同建立健全备案审查衔接联动机制相连接。显然,建立健全法规规章和规范性文件备案审查衔接联动机制,推动形成了包括党内法规和党委规范性文件在内的所有规范性文件的合宪性合法性审查机制,从更深层的意义上说,形成了国家法律和党内法规衔接协调的保障机制,形成了依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设的防错纠错机制。当然,着眼提升宪法实施水平和国家治理现代化的目标,未来如何将法规规章和规范性文件备案审查衔接联动机制与宪法监督制度、宪法解释程序机制相融通,将是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的重要课题。

   (三)适时制定党领导立法工作的专门党内法规

   遵循依法执政这个治国理政的基本方式,党领导立法工作同样需要党内法规提供制度保障和行为指引。《中共中央关于加强对国家立法工作领导的若干意见》(1991年)和《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》(2016年),明确了党领导立法工作的指导思想、基本原则、方式方法和组织保障等方面的内容,但从规范意义上来说,这两份重要文件属于指导性的规范性文件,并不符合《中国共产党党内法规制定条例》所载明的党内法规的内容和形式要求。2016年底印发的《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》提出,党内法规制度体系由党章之下的党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度和党的监督保障法规制度四大板块,即“1+4”的基本框架构成,其中,党的领导法规制度“规范党的领导和执政活动,为党发挥总揽全局、协调各方领导核心作用提供制度保证”[11]。按照该意见提出的“规范主体、规范行为、规范监督”相统筹相协调的原则,有必要考虑依据宪法和有关法律的规定,融通党章和《地方委员会工作条例》《党组工作条例(试行)》等党内法规的规定,总结《中共中央关于加强对国家立法工作领导的若干意见》《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》施行以来党领导立法工作的基本经验,适时研究和制定党领导立法工作方面的基础性、主干性、支撑性的党内法规,使党领导立法工作的活动也受到党内法规的保障和指引,完善党的领导法规制度,从而切实坚持依规治党、落实依法执政、推进依法治国。

   参考文献

   基金项目:中国法学会部级法学研究课题“党内法规制定权限和程序问题研究”[CLS(2016)C01]。2014年教育部哲学社会科学重大课题攻关项目:“推进人民代表大会制度理论与实践创新研究”(14JZD003)。

   [1]张恒山,等.依法执政:中国共产党执政方式研究[M].北京:法律出版社,2012:128-139.

   [2]方芬.试论加强和完善党对立法工作的领导[J].兰州:人大研究,2015,(6).

   [3]阚珂.人民代表大会那些事[M].北京:法律出版社,2017:254.

   [4]汪习根,宋丁博男.论党领导立法的实现方式[J].北京:中共中央党校学报,2016(2).

   [5]秦前红.《宪法解释程序法》的制定思路和若干问题探究[J].北京:中国高校社会科学,2015,(3).

   [6]李适时.不断完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系[J].北京:中国法律评论,2016,(1).

   [7]李适时.始终坚持党对立法工作的领导不断提高立法能力水平——在第二十二次全国地方立法研讨会上的小结(摘要)[N].北京:法制日报,2016-09-13,(10).

   [8]新华社.坚持党中央集中统一领导是根本政治规矩[N].北京:新华每日电讯,2015-01-17,(1).

   [9]苏绍龙.地方立法协商制度机制刍议[J].广州:暨南学报(哲学社会科学版),2015,(5).

   [10]秦前红,苏绍龙.党内法规与国家法律衔接和协调的基准与路径——兼论备案审查衔接联动机制[J].西安:法律科学(西北政法大学学报),2016,(5).

   [11]中共中央办公厅法规局.以改革创新精神加快补齐党建方面的法规制度短板[J].北京:求是,2017,(3).

  

  

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《中共中央党校学报》2017年第5期

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学友讨论

严雅晖 2017-08-25 17:53:35

  执政党自己立法,然后再信誓旦旦地表示自己在法律的范围内活动,这叫“自律”,不叫法治!

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