任喜荣:国家机构改革的宪法界限

选择字号:   本文共阅读 234 次 更新时间:2017-08-22 23:04:21

进入专题: 国家机构改革   宪法修改   形式合宪  

任喜荣  

   摘要:  以国家监察体制改革、司法体制改革为代表的国家机构改革目前正在全面推进,我国的国家机构的组织构造和权力配置也在经历深度调整。党的十八届四中全会明确提出“重大改革于法有据”,就当前国家机构改革与宪法文本的关系而言,有的改革受到宪法的明确束缚,有的改革仅面临宪法概括性规定的制约,而有的改革已经明显超越了宪法上的国家权力配置架构。由此可见,宪法文本对国家机构改革呈现出不同的规范强度。目前我国各项国家机构改革方案对改革合宪性的回应策略主要表现为三种模式:遵循宪法、突破宪法触动修宪、突破宪法回避宪法评价。在以“变革”为主题的制度转型期,改革决策者应当以“形式合宪”为底线,在宪法和法律框架内审慎推进制度变革。

   关键词:  国家机构改革;宪法修改;形式合宪;制度转型

  

   改革开放以来,中国在经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制等方面的改革取得了诸多重大成就。2013年中国共产党十八届三中全会提出“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标,强调要“更加注重改革的系统性、整体性、协同性”,国家机构改革也随之步入快车道。目前正在推进的国家机构改革包括司法体制改革、国家监察体制改革、国家安全体制改革、国家立法制度改革、审计制度改革等。总体来看,当下的机构改革已经不再局限于单一国家机构内部管理机制变革,而是涉及不同类型国家机构之间权力配置的重大调整,以及不同层级国家机构之间隶属关系的改革。并且,有些改革举措已经波及宪法上的国家权力基本架构。改革不断向纵深发展,国家机构的权力配置面临深度调整。在此背景下,国家机构如何“依宪改革”,宪法文本如何通过解释和修改积极回应国家制度变革的现实需求?已经成为宪法研究必须直面的重大理论问题和实践问题。当下的国家机构改革已经引起宪法学界广泛关注,相关学术研讨活动持续升温,[1]有关国家监察体制改革的研究论文也不断推出。[2]继上个世纪90年代关于“良性违宪”的学术争论之后,[3]国家机构改革再次将宪法与改革之间“突破与修正”的紧张关系置于聚光灯下。

   与改革开放初期不同的是,“坚持依法治国首先要坚持依宪治国”,“实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据”等治国理念的提出,正在重塑中国的改革进程。本文将细致分析不同类型国家机构改革的宪法依据及其规范强度,实证研究机构改革实践展现出来的对宪法文本的回应策略,针对其中反映出来的问题,主张在国家机构改革的快速推进期,应坚守以“形式合宪”为底线的制度变革模式。

  

一、宪法对国家机构改革的不同规范强度

  

   《宪法》第3条的规定:“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督”。这种人民代表大会之下的“一府两院”的基本架构,由“五四宪法”确立,“八二宪法”继承。[4]在经历了半个多世纪的稳定运行之后,目前权力配置结构正在酝酿调整,对此需要在宪法层面进行分析和判断。除《宪法》总纲的少数条文之外,《宪法》第三章“国家机构”部分共分七节79个条文对不同国家机构的性质、地位、组织、职权和行使职权的方式等作出详细的规定。尽管目前正在进行的国家机构改革,除监察委员会和国家安全委员会的设立关系到中央层面外,其他机构改革主要集中在地方,涉及到的宪法问题并不多。但由于宪法的最高权威性以及国家权力配置的内在关联性,宪法的现有规定将对机构改革的合宪性判断产生重大影响。因此,本文将结合我国目前的若干重大机构改革方案,具体分析宪法文本对国家机构改革的规范必要性和规范强度问题。

   (一)改革方案与宪法规定明显不一致

   2016年末启动的国家监察体制改革,将试点地区人民政府的监察厅(局)、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能统一划归监察委员会,监察委员会由本级人民代表大会产生,并在试点地区暂时停止适用《行政监察法》以及《刑事诉讼法》、《人民检察院组织法》、《检察官法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中的相关条款。[5]根据目前的改革试点方案,国家监察体制的改革将改变“一府两院”的权力结构,形成“一府一委两院”的国家机构新格局。[6]

   国家监察体制改革的核心内容之一是将原属政府职能的行政监察权调整至新设立的监察委员会行使。现行宪法虽然没有关于监察委员会的规定,但有两处使用了“监察”概念,分别是第89条国务院职权部分和第107条地方政府行政管理权限部分,文义表述都是将“监察”作为政府行政管理工作的一部分。[7]相对而言,现行宪法有17处使用了“监督”概念。[8]尽管“监察”与“监督”只有一字之别,但是二者的内涵不论在普通的文义解释[9]还是宪法上的概念援用,都存在明显区别。“监督”的用法更广泛,可以涵盖各种类型的具有调查、督促、制约内容的权力控制,但“监察”的用法则明确而具体,仅指“行政监察”。现行宪法仅在国务院与地方政府行政管理权限条款中使用“监察”概念,隐含了将“监察”等同于“行政监察”的立宪本意。

   这与我国的国家机构设立实践吻合。如1949年9月27日通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》第19条规定:“在县市以上的各级人民政府内,设人民监察机关,以监督各级国家机关和各种公务人员是否履行其职责,并纠举其中之违法失职的机关和人员。”同日通过的《人民政府组织法》规定在政务院下设人民监察委员会。1954年9月,第一届全国人大二次会议通过《国务院组织法》,成立国务院,原政务院人民监察委员会改为国务院监察部。1986年12月2日,第六届全国人民代表大会决定恢复国家行政监察体制,次年7月1日,监察部正式成立。[10]从上述情况看,“监察”用来特指行政机关内部的权力监督,并用来命名专门行使行政监督职权的机关为“监察”机关,是我国长期以来的政治实践。在这一点上,宪法文本与我国的政治实践是一致的。

   从目前的监察体制试点改革方案与宪法上相关规定两相对照可以发现,不论从宪法的文义解释,还是从国家机构的实际职能分工来看,目前的改革方案显然与宪法规范并不一致。由于相关宪法规定具有极强的规范性,未来在改革试点方案全面推行之后,相关宪法条文就必然成为修宪对象。而目前学者提出的修宪方案中,也包括了这部分内容。[11]

   (二)改革方案的合宪性须经由宪法解释作出权威判断

   2014年初,中央全面深化改革领导小组第二次会议审议通过《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》,明确了深化司法体制改革的目标和原则,制定了各项改革任务的路线图和时间表。完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理,是司法体制改革的基础性、制度性措施。司法体制改革在6个省市先行试点后,目前已在全国范围内普遍推行。

   司法体制改革改变了法官检察官的选任模式,各省成立法官检察官选任和惩戒委员会,负责遴选、择优选升法官检察官,并对严重违纪行为提出惩戒意见。委员会的设立虽然有利于实现人财物省级统管的“人”的统一管理,但却可能与宪法规范相“抵触”。宪法第101条第2款规定:“县级以上的地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民法院院长和本级人民检察院检察长。选出或者罢免人民检察院检察长,须报上级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。”对除院长和检察长以外的其他地方法院检察院人员的任免,宪法授权普通立法加以规定,现行《法官法》和《检察官法》分别规定副院长、副检察长以及法官、检察官等由本院院长(或本院检察长)“提请本级人民代表大会常务委员会任免”。[12]应当说,各级法院院长、检察长由同级人大任免与司法体制改革中人财物省级统管是否存在矛盾,是否应当作为修宪的事由,难以简单作出论断,应当由权威机关进行宪法解释。但目前全国人大常委会尚未对此作出宪法解释。至于司法体制改革中关于跨行政区划设立法院的改革部分,是否与宪法中法院的“产生”以及“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会有权监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作”相矛盾,也需要进行解释。[13]由此可见,在宪法条文的内涵不明确的前提下,宪法对机构改革的规范功能相对薄弱,此时,全国人大常委会启动宪法解释程序就变得尤为重要。

   (三)改革方案不违背宪法的原则性规定

   2015年3月15日第十二届全国人民代表大会第三次会议对《立法法》进行了修改,修改后的《立法法》第72条规定:“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规,法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的,从其规定。”设区市被普遍赋予立法权,这一改革进程被称之为“地方立法扩权”。地方立法权的扩张是立法民主化和立法地方化的集中体现。

   对于地方立法权限,宪法第99条规定:“地方各级人民代表大会在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行;依照法律规定的权限,通过和发布决议,审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。”第100条规定:“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规,报全国人民代表大会常务委员会备案。”由此可见,宪法对于省级以下的地方人大及其常委会是否享有立法权并没有明确规定,只是原则性规定其具有保障法律实施的责任,这实际上就为立法权向地方下放保留了较大的弹性空间。因此,2000年《立法法》赋予省会城市和国务院确定的较大市立法权,并不与宪法相抵触。2015年《立法法》向设区的市全面赋予立法权同样符合宪法的原则性规定。总而言之,在宪法的原则性规定为改革提供了弹性空间的情况下,改革就不会引发与宪法条文直接或间接的冲突,改革主要表现为对宪法原则性规定的制度化和具体化。

   (四)改革方案属于宪法未作明文规定的调整事项

   2013年11月,中国共产党十八届三中全会提出要成立“国家安全委员会”;2014 年1月,中共中央政治局决定成立“中央国家安全委员会”,并决定由习近平任中央国家安全委员会主席,李克强、张德江任副主席,下设常务委员和委员若干名。国家安全委员会是否是一个新的国家机关,与其它国家机关之间的权力关系,以及是否应当写入宪法等问题,无论是党的公开文件还是全国人大都没有做出明确说明。但是,学界有观点主张应当在宪法上对国家安全委员会作出明确规定。有学者认为:“从国家安全委员会的性质和地位来看,该委员会应当设在国家主席之下,受国家主席的直接领导,而这就涉及到一些重要的宪法问题,即现行宪法规定的国家主席制度需要做适当的调整。因此建议增加宪法修正案,将国家安全委员会的有关内容写进宪法。”[14]有学者认为:“实践中,通过宪法惯例不断完善国家主席的职权,如国家主席担任中央军事委员会主席,国家主席担任国家安全委员会主席等,国家主席再度成为国家机关权力运行的中枢,实践的不断创新进一步推动了国家机构体系的法治化进程。”[15]上述观点,将国家安全委员会的设立与国家主席实权化紧密关联起来。

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本文责编:陈冬冬
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