秦前红:成败得失——八二修宪再回首

选择字号:   本文共阅读 1170 次 更新时间:2017-08-22 22:55:38

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秦前红 (进入专栏)  

   30年在中国文化里是一个特殊的时间矢量。孔子有三十而立之说;宋朝抗金名将岳飞则在诗词《满江红》中不无激愤地写道“三十功名尘与土”。30被赋予事业的成熟、生命力的旺盛和回顾既往并衡定未来指标等多种意涵。今年恰逢1982年宪法典颁布实施30周年,抚今追昔,展望中国宪政的未来,是斯时斯刻所能做且应做的一件重要事情。1982年《宪法》从严格的法意义来说应有两种指涉:其一,从狭义来说, 指1982年修改颁布的宪法典;其二,从广义来说, 1982年《宪法》包括了1982年宪法典及其以后的4次宪法修正案。为了保证行文逻辑的自洽,本文将在广义的层面上使用“八二宪法”的表述。

  

一、1982年的宪法修改是意义被高估了的一次宪法修改

  

   中国大陆宪法学界主流的学说都认为1982年宪法》是新中国4部宪法中最好的一部宪法。[1]比如,有学者指出, 1982年《宪法》“是历史经验总结和现实形势发展的产物,是新中国第一部宪法的继承和发展,并且是建国以来最好的一部宪法”。[2]还有学者认为“1982年宪法作为建国以来我国最好的一部宪法,相对于1954年《宪法》、1975年《宪法》和1978年《宪法》而言,不仅对国家制度和社会制度规定得最为具体完善,而且也是在实践中实施状况最好的, 目前仍然生效。”[3]另外有部分学者更是直接评价1982年《宪法》“是我们建国以后制定的第4部宪法即现行宪法,也是最好的一部宪法”。[4]此种说法其来有自,并非学者们的自创自编。彭真在《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中就明确说道“这个修改草案继承和发展了一九五四1982年宪法的基本原则,充分注意总结我国社会主义发展的丰富经验,也注意吸取国际经验既考虑当前的现实,又考虑发展的前景。因此,我们这次代表大会一定能够制定出一部具有中国特色的、适应新的历史时期社会主义现代化建设需要的、长期稳定的新宪法。”[5]时任全国人大常委会法制委员会副秘书长兼办公室主任并且全程参与了年修宪过程的王汉斌更是明确地说“这次制定的八二年宪法,继承和发展了五四年宪法的优良传统和基本原则,修改了七五年宪法和七八年宪法中不适宜的内容,是有中国特色的、适应新时期需要的、能够保障社会主义现代化建设顺利进行和国家长治久安的好宪法,也是新中国成立以来最完善的一部宪法。”[6]自此以后, 中国大陆学界对1982年《宪法》是“一部好宪法”或者是“新中国成立以来几部宪法中最好的一部宪法”这种说法已习焉不察,而对1982年修宪过程和修宪文本中存在的诸多瑕疵则大多顾左右而言他,甚至采取忽视的态度。

  

二、必须认真对待并深入研究“八二宪法”中的下列问题

  

   第一,宪法秩序并非法律体系的起点。宪法修改是表征宪政转型并促成宪政完善的一个重要过程。尽管中外学者从不同层面对宪政有着见仁见智的定义,但其核心无非是依据宪法原则和宪法制度首先形成以宪法为中心的法治秩序,然后再经由法治秩序的牵引或规训形成国家秩序。宪政的完美状态是“政治问题法律化,法律问题制度化,制度问题程序化,程序问题技术化” 。宪法秩序顺利转换成国家秩序其实要求在国家生活的各个方面都做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。但当时的情况是一方面刚刚经历“文革”10 年的法制浩劫, 国家生活的大部分领域都处于无法可依的状态,只能依靠执政党的政策和行政命令进行调整另一方面,为了填补法制空缺而加速制定的各项法律却是游离于宪法之外的另起炉灶。这便开启了一个不好的先例, 即修宪与立法在两个平行的轨道上运行, 以至于到了2005年左右《物权法》要出台时法学界竟然为《物权法》的制定是否应该以宪法为依据发生了激烈的争论。[7]导致这种现象发生的原因主要有两个:其一,在体制上,全国人大既是宪法修改机关,又是法律制定机关,虽然两者在草案提出、通过程序等方面有着不同要求,但在中国现有的政治体制下,上述区别已变得并无实际意义,立法程序并没有保证全国人大在合宪的轨道上运行, 因为历次人大法律案、决定案的通过率没有低于80%的比例的;其二,在立法实践上, 一大批国家组织架构、刑事及民事基本制度、诉讼基本制度方面的法律通过在前,宪法则颁布在后,以至于基本法律不仅不是宪法的具体化,反而宪法要去追认并肯定部分基本法律的规定和制度。1978年《宪法》刚刚颁布实施后,随着党的十一届三中全会的召开和党的最高层领导发生人事变动,有关领导认为1978年《宪法》已变得不合时宜, 1979年和1980年就分别对该部宪法进行了局部修改,包括取消其中关于“地方革命委员会”的设置,恢复设立地方各级人民政府和地方人大常委会,取消关于“四大民主” 大鸣、大放、大字报、大辩论的规定等。到了1981年中共中央更是决定重启全面修改宪法的程序,并且其修改不是以1978年《宪法》为对象,而是直接跳过1978年《宪法》把1954年《宪法》作为修改对象。这样便造成自1978年《宪法》至1982年《宪法》之间国家立法机关颁布的所有法律都面临缺乏宪法依据所引起的合宪性断裂问题,并在社会大众中弱化宪法崇高性的信仰。根据有关立法统计,为了迅速满足社会生活对法制的需求,尤其是为了配合审判林彪、“四人帮”反革命集团的需要,仅在1979年五届全国人大第二次会议上就一口气通过了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》、《中华人民共和国人民法院组织法》、《中华人民共和国人民检察院组织法》、《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》、《中外合资经营企业法》等7部法律。1981年五届全国人大第三次会议通过《中华人民共和国婚姻法》, 1982年五届全国人大第四次会议通过《中华人民共和国经济合同法》和原则通过《中华人民共和国民事诉讼法草案》。上述法律覆盖了社会关系最重要的诸多层面,其中多数在1982年《宪法》实施10多年后依然具有法律效力,但它们其实并不在宪法效力的射程内。它们是否从1982年《宪法》颁布实施后即自动嵌入以宪法为起点的法律系统内,还是必须另外借由某种机制的转换才能构成一个有机的法律整体,无论在理论上还是实践上都没有得到回应。[8]对此无需实证意义上的条分缕析, 即可合逻辑地推导出,上述法律即便违宪,却依然正常地发挥着法律效应。

   第二,修订后的1982年《宪法》不能接续宪法传统。一国宪法要建立权威,要渐进累积出一种宪法传统,而且这种传统还要嵌入全体社会大众的心理之中,变成社会大众的一种根深蒂固的信仰。依据宪政的一般理论, 由一个制宪权统摄并且由一个同质的政治体制所运行的宪法修改,无论是全面修改还是部分修改,前后宪法之间应该保持一种传统的接续关系,这也是由修宪权本身的边界所决定的。即便是异质的政治体制下所形成的宪法, 由于宪法除了表现政治意志、政治利益的政治属性之外, 宪法还是一种文明传承的符号系统,因此历时态下出现的各个宪法其实也共享某些法文化意义上的DNA,这构成一个民族国家赖以延续的法统。法国1958年《宪法》就明确规定“法国人民庄严宣告,他们热爱1789年的《人和公民的权利宣言》所规定的,并由1946年宪法序言所确认和补充的人权和国家主权的原则。根据这些原则和人民自由决定的原则,共和国对那些表明愿意同共和国结合的海外领地提供以自由、平等、博爱的共同理想为基础的,并且为其民主发展而设计的新体制。”[9]在新中国成立前后, 曾发生过两次十分值得深思的撕裂宪治传统的事件,给中国宪法发展留下诸多遗憾。

   第一个事件是1949年2月22日,时任中国共产党中央委员会委员、中央法律工作委员会主任的王明起草了一份文件,代表中共中央下发各根据地,要求在司法审判工作中废除国民党的“六法全书”。这份文件经过毛泽东、周恩来的修改,同意下发全党执行。这份文件就是《关于废除国民党的“六法全书”与确定解放区的司法原则的指示》(以下简称《指示》)。《指示》全文不长,但里面的几个核心观点颇值得关注:(1)“废除国民党的`六法全书' ,人民的司法工作以人民的新的法律作依据。”(2) “在人民的新的法律还没有系统地发布以前,则应该以共产党的政策以及人民政府与人民解放军所发布的各种纲领、法律、命令、条例、决议作依据。” (3)“司法机关应该经常以蔑视和批判国民党‘六法全书’及其他一切反动法律、法令的精神, 以蔑视和批判欧美日本资本主义国家的一切反人民的法律、法令的精神,来从事法制建设。”《指示》发布以后, 1949年3月,由董必武为主席的华北人民政府的训令和同年8月的若中国人民政治协商会议共同纲领》第17条,也都重申了中共中央的这一立场。自此以后很长一段时间内, 中国法学家和法律界都在为法律的阶级性和继承性争论不休,法治所蕴含的文化要素在这种争论下被深度遮蔽, 由此而决定了新中国法制发展的一种特殊路径:革命话语笼罩法治话语,对革命成功经验的高度依赖,导致中国迟迟不能迈过从宪法到宪政的门槛。

   第二个事件是1982年修改宪法。在通常情况下,应以前一部宪法即1978年《宪法》为基础。但是当时以邓小平为首的党和国家领导人认为, 1978年《宪法》还没有完全摆脱“文革”的影响,有不少“文革”遗留的内容,难以作为修改的基础。而且这部宪法比较粗,只有60条,许多宪法应该作出规定的事项却没有作出规定。当时有关机构研究了1954年《宪法》,感到这部宪法虽然有的条文已经过时,但它所规定的基本原则是比较适宜的;而且这部《宪法》有106条,是比较完善的;经过“文化大革命” ,人们还是比较怀念1954年《宪法》。彭真同志考虑还是以1954年《宪法》为基础。他请示小平同志, 小平同志赞成这个意见,并指出从1954年到现在,原来的宪法已有近30年了,新宪法要给人面貌一新的感觉。[10]

对于这样一个修宪决定,如何依据宪政的一般理论作出恰当的评价几乎成为大陆宪法学界理论研究的空白。著名宪法学家许崇德先生是至今健在的惟一参加了新中国所有宪法修改活动的学者(编者:许崇德先生于2014年去世),在他所著《中华人民共和国宪法史》中, 也不知是因为疏忽还是因为其他考量对这一重要史实根本没有提及。只有莫纪宏教授认为“从宪法学理论上来看,其法理效力并没有中断,其法律效力也直接影响到现行宪法。在1954年《宪法》之后我国所进行的各项修改宪法的活动,包括1975年、1978年、1979年、1980年、1982年、1988年、1993年、1999年和2004年修宪,都是对1954年《宪法》的继承和发展,都不属于制定新宪法的活动,而只是修改宪法的活动。所以从严格意义上讲,我国1954年《宪法》目前仍然在生效,只不过1954年《宪法》的条文已经被历次宪法修改活动修改了许多内容。如果在创制宪法的过程中,我们能够一直坚持科学的制宪标准,那么即使2004年宪法修正案也应当以1954年《宪法》的某种修改形式出现,这样才能从宪法修改制度上体现我国宪法发展和变化的历史传统以及我国宪法的权威性和稳定性。”[11]莫教授的观点虽然颇有见地,但依然必须面临以下的追问1978年《宪法》是否是我国社会主义宪法的有效组成部分?全面修改与部分修改的不同法理意义是什么?1982年《宪法》修改以1954年《宪法》为基础,是否意味着可以完全置1978年《宪法》于不顾?通常的宪法理论认为,宪法的全面修改意味着以一部新宪法代替旧的宪法,并以此约束一国的全部政治活动和构建全部法治秩序,这也是成文宪法不同于不成文宪法的基础所在。在中外实行成文宪法制度的国家,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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