朱英:戊戌至辛亥地方自治的发展——湖南保卫局与上海总工程局之比较

选择字号:   本文共阅读 297 次 更新时间:2017-08-15 10:59:14

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朱英 (进入专栏)  

   内容提要:本文通过对湖南保卫局和上海总工程局的对比研究,具体考察了地方自治在清末产生和发展的特点及影响,阐明了地方自治从戊戌时期的官绅商合办到辛亥时期的商办这一发展过程。从自治机构的设置及规章制度的订立方面看,上海总工程局更加完善,并体现出更多的近代色彩。从自治活动内容及职权范围看,湖南保卫局与上海总工程局有某些相同之处,但总工程局的自治活动内容更为丰富,而且更具创新性和建设性,其职权范围显然也更宽。保卫局和总工程局的自治活动在许多方面都曾产生积极影响,但后者的影响更为突出,涉及的面也更广。这些都表明,辛亥时期的地方自治较诸戊戌时期得到了进一步发展。本文还分析了从戊戌至辛亥时期地方自治在中国获得发展的原因和局限性。

  

   关键词:戊戌  辛亥  地方自治

  

   具有近代意义的地方自治,作为一个新生事物在近代中国的发轫,始于戊戌变法时期,以湖南保卫局的设立为其萌发标志。辛亥时期上海总工程局的创立,则表明地方自治在近代中国获得了进一步扩展。因此,对湖南保卫局与上海总工程局作一比较研究,可以具体考察地方自治在清末的发展演变,也可由此侧面探讨近代中国社会的转型与变迁。

  

   一、从“官绅商合办”到商办

  

   湖南保卫局不但是中国最早的近代型警察机构,同时也可视为初具地方自治特征的新式权力机关。当时大力支持创办保卫局的湖南署按察使黄遵宪就曾阐明:保卫局“听民之筹款,许民之襄办,则地方自治之规模,隐寓于其中,而民智从此而开,民权亦从此而伸”(1)。在解释保卫局的经费问题时他还说明:“保卫局系属公益,断不责令一人一家独捐巨款,其同受保卫局公益者,亦未便听某人某户不出一钱……今保卫局之设,以地方之财,办地方之事,仍散之地方之民,不过挹彼而注兹,通力以合作,损有余而补不足”。如“某款可省,某事不善”,“按照章程,各绅商人等均可集众议改”。(2)当然,湖南保卫局只是初具地方自治的雏形,在很多方面都不如后来的上海总工程局完善。

  

   就保卫局的成立而言,绅商虽起了一定的促进作用,但最初却并非绅商主动提出,而是由黄遵宪于1897年发起动议。这一动议发出之后,不仅得到湖南巡抚陈宝箴的赞赏,而且维新派也表示支持。唐才常曾专门说明设立保卫局可以“去民害,卫民生,检非违,索罪犯,而官绅士商种种利益,罄简难书也”(3)。湖南部分绅商起初担心会因此增捐加税,“颇有疑议”,后经维新派的宣传说服也力表支持,“各绅商等百余户、职员等二百余名,联名吁恳从速举办”。

  

   尽管如此,湖南保卫局之设仍不像上海总工程局那样系绅商的主动行为。上海绅商中的有识之士如李平书等,在20世纪初即开始研究如何“仿行文明各国地方自治之制”,其目的主要是为了“保持地方主权,免致外人藉口扩界”。上海总工程局的创办,也是由绅商率先提出。1905年,李平书、叶佳棠、莫锡纶等商董集议,“自动整顿地方,以立自治基础”(4),提出创设总工程局,得到苏松太道袁树勋的支持。同年8月,袁树勋正式照会商董,表示“欲求改良之策,莫如地方之人,兴地方之利,即以地方之款,行地方之政,有休戚相关之谊,无上下隔阂之虞,众志所成,收效自易。前贵绅有创办总工程局之议,本道极愿赞成,拟即将南市工程局撤除,所有马路、电灯以及城厢内外警察一切事宜,均归地方绅商公举,董事承办。”(5)显而易见,保卫局是官倡办、商支持,而总工程局则是商发起、官支持,这一变化体现了从戊戌到辛亥时期,商人对地方自治认识的提高和主动进取行为的大为增强。

  

   与此相应的另一个更为重要的变化,是地方自治从官绅商合办发展为商办。保卫局的章程由黄遵宪初拟,虽曾征求绅商的意见,并说明绅商有权通过一定程序对章程加以修改,但实际上仍由官制定。总工程局的章程则是由绅商拟订之后,报送官府征求意见。尽管总工程局的章程最终也需经官府审核批准,但两相对比,商人在其中所起的作用与影响仍存在着较大的差异。

  

   应该承认,绅商在保卫局中占有较为重要的地位,也发挥着不可或缺的作用。局内设议事绅商10人,“一切章程由议员议定,禀请抚宪核准,交局中照行”。“局中无论何人,苟不遵章,一经议事绅商查明,立即撤换。”尤其是支发银钱、清理街道、雇募丁役等事,“皆绅商主之”。这表明绅商在保卫局拥有较为可观的权力。但是,该局总司一切事务的总办却须由抚宪札委,并以司道大员兼充,绅商仅为会办;各分局局长也由官吏充任,绅商只能出任副局长。另还规定,判断讼狱、缉捕盗贼、安置犯人等事,“皆官主之”。(6)这又说明绅商在保卫局的权力很大程度上仍受到官的制衡与限制。保卫局的章程就明文规定,该局“实为官绅商合办之局”。

  

   总工程局的有关情况则与保卫局不同,它基本上可以说是完全商办的地方自治机构。总工程局的负责人为总董和议董,初创时虽不及仿照外国普选之法,但也全部“就向来办事诸商中公同选举”,而不是由官府札委。1905年9月,各业绅商、各善堂团体、书院先推选议董候选人30名,后又由各商业代表投票选出商界议董候选人28名,加上其他未入选但“众论交推者”18名,共计76人,一并报请袁树勋在其中择定总董和议董。此后,择定的5名总董,都是上海绅商中的代表人物,33名议董绝大部分也都是绅商,另有少数为教育界、慈善界的代表。由此可知,辛亥时期的上海总工程局不仅系绅商发起创设,而且成立之后全部由绅商负责管理有关各项自治事务,称得上是商办的地方自治机构。虽然其领导人也曾报请官府核定,但这只是由商人推选之后,向官府履行备案的手续,使之取得合法地位,与戊戌时期湖南保卫局由抚宪札委,而且必须以司道大员兼充总办的规定,有着本质的不同。

  

   上海总工程局的章程还对总董和议董的选举作了制度性的规定。所有总董和议董,均由本地绅商及城厢内外各业商董秉公选举,呈请苏松太道核准。领袖总董任期3年,期满另举;办事总董、议事经董任期各4年,“每二年改选其半”。任期内“如有伤害公德,及才不胜任,或意外事故,由各董事会议辞退”(7)。这样,总工程局由各业绅商选举总董和议董的规定载入规章,一直得以执行而未改,也意味着其商办的性质始终未变。

  

   1909年初,清政府颁布《城镇乡地方自治章程》,饬令各地城镇乡分设自治公所。上海地方官府遂迭次照会总工程局,要求遵章筹办。总工程局商董经过集议,提出“总工程局之设,本为地方自治之基础,计自开办至今,已届四年,历办地方各事,均经禀明有案董局因拟自宣统元年五月初一日起,以原有之总工程局作为上海城厢内外自治公所”(8)。这一要求获苏松太道和两江总督批准。因此,上海的地方自治虽从1909年7月进入所谓遵旨筹办时期,自治机构的名称随之有所改变,但其商办的性质却无任何变化。

  

   地方自治从戊戌时期官绅商合办到辛亥时期商办的发展(而且商办的上海总工程局又是在接管原有官办南市马路工程局的基础上创立的),这一事实反映了官与商两方面的某些重要变化一方面,它表明当时清政府上海地方当局已开始向绅商让渡相当一部分地方自治的权力,这在以往封建专制统治之下是难以看到的现象;另一方面,也说明上海绅商近代思想意识趋于增强,具有开风气之先的勇气,绅商的组织与管理能力较诸从前更是获得了明显增强,其社会影响当也更为引人瞩目。另从民间社会的发展变化看,具有近代特征的商办地方自治机构的出现,与同一时期商会、商团等新式商人社团的诞生相呼应,也显示出近代中国新型民间社会由此开始萌生,从而大大加快了近代中国社会从传统向近代的过渡与转型。

  

   二、内部机构设置更趋完善

  

   与湖南保卫局相比较,上海总工程局内部机构的设置更加完善,并体现出更多的近代色彩,这也是地方自治获得发展的具体表现之一。

  

   保卫局的机构设置是,在省城长沙设总局,在城东、城西、城南、城北和城外各设分局1所,均归总局统辖;每个分局之下又设小分局6所,共计30所。总局设总办、会办各1名,分局设局长、副局长各1名,每个小分局则设理事委员和理事各1名,另设巡查长1名、巡查吏2名,巡查14名。稍后,保卫局又将省城内外按街道划为30段,由所在地段内的小分局管辖。各地段“联合各店户公举董事四人,或绅或商,均可公举”(9)。

  

   保卫局除拟订总体章程对总、分局各职员的职责作了原则性的规定外,另又制订了分局员绅职事章程、巡查吏和巡查职事章程,对理事委员、理事和巡查的职责作了更为细致的说明和规定。此外,保卫局还设立了5个迁善所,分别附于5个分局,总局则专设一办事处予以稽查和统辖。迁善所主要收留“失业人”和犯人,分别“令其学习工艺,充当苦役”。就此而言,保卫局内部机构的设置和管理还是比较严密的。

  

   但是,较之辛亥时期的上海总工程局,上述保卫局所设机构及管理制度又显得不是很完善。在某些方面,总工程局似乎与保卫局有些相似。如总工程局为办事便利,也将上海城厢内外分为7个区,城内有东城区、西城区、南城区和北城区,城外有东区(东门外)、西区(西门外)、南区(南门外),由于“各区地方辽阔,户口繁庶,兴办事件,时虞疏略,乃为便利起见,立分办处以专责成,而归简捷。”总工程局在各区分办处分别选派区长、副区长各1名,由总董监督统辖,负责经办总局公议各事。区长须日赴分办处一次,“有稽察一切事务及监督或指导副区长办事之责”,副区长须寄宿分办处,常川任事。如有疾病或特别事故,非得总董或区长之承诺,不得擅离职守。即已经承诺者,其旷职期限亦不得过3日以上。同时,总工程局还根据需要选派临时或常设赞助员,协助正、副区长办理各有关事项。以上统辖区域的划分和基层管理人员职责的规定虽更为细密,但与保卫局并无多大的本质区别。

  

   不过,总工程局的机构设置在其他方面也有与保卫局大不相同之处,正是这些差异使总工程局的组织机构显得更趋完善和近代化。例如总工程局仿照西方国家的政治制度,分设议事会和参事会两大机构,“以议会为代议机关,以参事会为执行机关”,实际上是使立法和执行两权分离,便于互相监督,防止独断专行,这显然更具有近代色彩,也是保卫局所不曾具备的。

  

总工程局的议事会和参事会均专门订有详细的规章,对其职责分别作了具体规定。议事会由数十名议董组成,“是地方全体之代表”。其执掌权限为:(一)创立并改正本局各项章程及规则;(二)关于动用局费,兴办局务者;(三)决议每年出入预算,认定预算外支出、超过预算支出;(四)审查、认可预算报告;(五)议决局内不动产之买卖交换等事;(六)关于本局基本财产之处置;(七)划定财产及建置各物之管理方法。更重要的是,有关章程还规定:“凡议会于参事会现行之事务及议决事件之曾否实行,收支之是否正当,裁判之是否公允,均有监督及质问之权”。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:邢宗民
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文章来源:《近代史研究》1999第4期

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