梁君瑜:我国行政诉讼立案登记制的实质意涵与应然面向

选择字号:   本文共阅读 78 次 更新时间:2017-08-12 10:25:08

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梁君瑜  

   摘要:  新《行政诉讼法》第51条规定了立案登记制。与域外法治发达国家的经验相比,我国行政诉讼立案登记制并不限于起诉状之形式审查,而是将本该后置的诉讼要件乃至本案要件植入起诉要件的审查之中,由此导致立案难度上浮与“立审分离”弱化。行政诉讼立案率在短期内的大幅上升,夹杂了部分法院对我国立案登记制之实质意涵的误读;待政策鼓呼退却后,“立案难”问题极可能重新涌现。因此,有必要改良行政诉讼过程的阶段构造,抽离现行法规定的“起诉条件”中属于诉讼要件、本案要件的内容,并将二者置于立案后审查,这有助于还立案登记制以应然面向:法院在立案阶段仅审查起诉状中是否包含必要记载事项,且审查方式限于形式核对。

   关键词:  立案登记制;起诉要件;诉讼要件;阶段构造;形式审查


一、问题的缘起

  

   2014年新修订的《行政诉讼法》不仅在总则部分对“起诉权保障”作了原则性规定,还通过51条的第4款内容就“登记立案”及其配套制度予以细化。这被立法者视为是对《中共中央关于全面推进依法治国若干问题的决定》(下文简称《决定》)所提出的“改革法院案件受理制度,变立案审查制为立案登记制”之精神的落实。[1]然而,“登记立案”入法并未从实质上变革立案审查制的惯性思维,至少从新《行政诉讼法》51条第1款的内容来看,“登记立案”需以“起诉状符合本法规定的起诉条件”为前提,而该法于“起诉条件”的规定则又基本沿用了1991年《民事诉讼法》108条的表述,[2]类似的表述,多年以来一直在业界饱受“起诉条件高阶化”之诟病。[3]由于立案庭对起诉状的审查已超出形式审查之范畴,“立审分离”改革背景下设置的立案庭实则承担起部分审判职能,即在审查起诉要件的本职工作之外,还越俎代庖地审理诉讼要件乃至本案要件的内容。[4]这被学者批判为“结构分立而功能交汇”、“立案程序审判化改造恰恰形成了‘立审合一’模式”。[5]

   与新法延续的“起诉条件高阶化”不同,司法实践却滑向另一极端。或许是对“登记立案”的误读,或许是在运动式地回应党的十八届四中全会之精神,部分法院的立案庭出现了不作审查、有案必收的倾向,审判庭因此面临巨大办案压力。然而,对于明显不符合“起诉条件”却获得登记立案的案件,审判庭终归会以裁定驳回起诉,之前被赋予希望的原告在经受时间流逝后付出了本可寻求其他救济途径的机会成本。同时,由于现行法对内含于“起诉条件”中的诉讼要件及其审查程序未作规定,审判庭在作出驳回起诉裁定前,多半没有赋予原告充分的程序保障。不公开、缺乏参与的封闭式运作模式加深了民众的误解与怨怼,进一步灼伤了早已脆弱不堪的司法权威。归根结底,新《行政诉讼法》中的“登记立案”与《决定》所指称的“立案登记制”实则貌合神离,前者带有实质审查前置与管控思维的明显痕迹,而后者则承载了党和人民将实质审查从立案阶段抽离的美好愿景。[6]

   立法的不足与实践的错位促使我们重新思考以下问题:中国式的“登记立案”与域外法治发达国家的立案登记制有何不同?登记前是否需要审查以及审查的程度如何?我国行政诉讼立案登记制存在哪些不足?现行法中的“起诉条件”该如何实现向起诉要件的低阶化回归以及诉讼要件、本案要件的正确剥离?诉状审查的相关制度又该如何完善?本文在阐释我国行政诉讼立案登记制的实质意涵与应然面向的同时,尝试对上述问题作出回应。

  

二、我国行政诉讼立案登记制的实质意涵

  

   我国立案登记制之官方表述,在1997年《最高人民法院关于人民法院立案工作的暂行规定》(下文简称《暂行规定》)中已初见端倪。该文件明确规定法院立案工作采行双轨制:对上诉案件、刑事公诉案件、检察院启动刑事诉讼二审程序的抗诉案件以及本院决定再审、上级法院指令再审和检察院按照审判监督程序抗诉的案件,进行立案登记;其余案件则由法院审查决定是否立案。[7]显然,无需法院审查决定而直接“进行立案登记”者,其共性在于必须立案,个中缘由既有立法对上诉权的绝对保障,也有国家机关之间的相互配合。但因《暂行规定》未对立案登记程序加以细化,故而予人一种即使形式审查也不存在的假象。新《行政诉讼法》中的“登记立案”避免了这一假象,但却滑向另一极端。

   (一)新《行政诉讼法》中“登记立案”之产生背景

   《行政诉讼法修正案(草案)》第52条、《行政诉讼法修正案(草案二次审议稿)》第51条均只规定法院应在接到起诉状时当场予以“登记”,而无“登记立案”之表述。两字之差导致“登记”的功能全然不同。草案一、二审稿的“登记”仅仅是发挥记录功能的事实行为,与案件是否系属于法院无涉,且从两稿的其他条文来看,通过审查“起诉条件”来决定立案与否之模式、“起诉条件”高阶化之痼疾均未动摇。易言之,其中的“登记”完全属于立案审查制下的登记,这在《暂行规定》中已有先例。根据《暂行规定》第10、14条,即便是采行立案审查制的案件,法院依然被要求在收到诉状和有关证据后进行“登记”,并出具收据;经审查决定立案后,再由法院填写立案登记表、发出案件受理通知书。此时,立案并非“登记”之当然结果。而最终通过的新《行政诉讼法》51条第1款则一反常态,规定“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的,应当登记立案”,从而披上立案登记制的外衣——“登记”即立案。[8]但正如学者所言,新《行政诉讼法》是在党的十八届四中全会结束后三天内通过的,“登记立案”也是直到草案最终版本才加入;立法者对《决定》所置重的“立案登记制”可能缺乏足够的信心、充分的思想及技术准备,但又要贯彻中央精神,遂仓促进行了文字上的简单添附。[9]在我国较早关注起诉条件高阶化的张卫平教授,更是一针见血地指出:新《行政诉讼法》从“立案审查”到“立案登记”这种法律语言表述的变化,虽可在一定程度上缓解人们对起诉难的心理感受,但此种改变并未真正抓住原有行政案件受理制度的实质问题;而实质问题在于在起诉条件方面依然维持了原来关于起诉的条件构成,亦即将实体裁判要件(诉讼要件)纳入了起诉条件,没有将这些实体裁判要件后置于诉讼开始后的行政诉讼辩论阶段。[10]综上所陈,新《行政诉讼法》中的“登记立案”是在固守旧有立案审查制思维的内核下,以立案登记之措辞加以粉饰的产物。那么,立案审查制思维为何如此强大,其根深蒂固的所谓合理性是什么?

   长期以来,立案审查制存废之争始终是横亘在理论界与实务界间的鸿沟。立案审查制的支持者主要来自法院,其基本立场在于立案审查制有其合理性,具体理由可归纳如下:其一,司法功能与一国司法资源均存在有限性。司法作为纠纷解决与权利救济的最后一道防线,是以其受案范围可覆盖与处理能力可胜任为前提的。若纠纷超出行政诉讼受案范围之外,则应交由其他解纷途径处理,例如规章以上的抽象行政行为就仰赖立法机关与行政机关撤销;而当处理能力欠缺时,一味将纠纷收入法院却又因为判决后无法执行,反而不利于司法权威的塑造。[11]上述纠纷若无立案审查制的“过滤”,势必会挤占有限的司法资源,使真正需要行政诉讼加以救济者得不到保护。其二,我国正处于社会转型时期,随着单位社会向契约社会过渡,纠纷将大量涌现。[12]加之法官员额制的推进,行政审判“案多人少”之困局在短期内难以回避。立案审查制有助于在源头上避免滥诉、缓解“诉讼爆炸”、保护被告免遭无端讼累、防止原告支付不必要的金钱与机会成本。此外,支持者还往往通过批判立案登记制来凸显立案审查制的合理性,例如“实行登记立案,滥诉、恶诉即便被裁定不予受理,当事人仍会上诉、申诉,无谓消耗紧缺的司法资源”。[13]言下之意,在立案阶段对起诉要件之外的诉讼要件进行实质审查,可避免后续审理所带来的司法资源浪费。

   然而,支持者的理由无法令人信服:首先,基于司法功能与司法资源有限而加以“过滤”无可厚非,但“过滤”要求畸高以及缺乏程序保障才是问题症结。其次,对滥诉的防治完全可以通过在立案后审查诉讼要件,再对不符合者裁定驳回起诉。并且,对一项制度的检验应当更多地关注其常态,宁可耗时、费力也仍抱持侥幸心理起诉的好事者毕竟为少数。再次,“诉讼爆炸”的说辞多少带有主观臆测成分,短期内的立案率激增或许带有运动性质,尚待时间的检验;而避免讼累及成本耗损并无绝对说服力,毕竟这属于保障起诉权的必要支出。最后,“节约司法资源”乃严重误识,立案审查制不过是把立案登记制下置于立案后审查的诉讼要件提前到立案前,因此在司法资源的总体消耗上并无差异。

   一言以蔽之,新《行政诉讼法》中的“登记立案”,可以说是在强大的立案审查制思维定势下,借助党的十八届四中全会之精神推动而意外降生的“半成品”。无论在立法技术还是理论指引层面,这种中国式的行政诉讼立案登记制都极不成熟,与域外经验不可等同视之。

   (二)域外经验之类型化解析

   无论是在司法改革的学术论争还是实践进程中,立案登记制一直被视作立案审查制的未来取代者,故而常常被误解为“立案不审查制”。从域外经验来看,立案登记制实则存在两种模式,即“绝对模式”与“相对模式”。二者均区别于在立案前就对诉讼要件乃至本案要件进行实质审查的立案审查制。

   “绝对模式”的典型代表为法国。在立案程序方面,法国行政诉讼参照民事诉讼处理。有学者认为,法官并不参与“诉讼开始”之过程,仅凭原告的起诉行为就可启动诉讼,亦即起诉于法院接收诉状后便告完成,诉的三阶层要件(起诉要件、诉讼要件、本案要件)均在诉讼系属后由法官合并评价。[14]有学者进一步指出,“绝对模式”下的登记等同立案,案件一经在庭期表上登记即告受理。[15]事实上,此种模式源于法国民事诉讼之登记簿制。以法国大审法院[16]进行的普通诉讼程序为例,起诉须向法院书记室提交传唤状。传统上,法院受理诉讼之标志并非庭期登记,后者仅为一种必经的司法行政手续。法官是通过当事人提交传唤状而受理诉讼,哪怕此时案件尚未登记于庭期表。[17]而晚近的通说则认为,案件登记于庭期表便意味着被法院受理,诉讼自庭期表上登记之日起成立。[18]鉴此,庭期登记不再是单纯的事实性手续,而具有了诉讼法效果。

   “相对模式”的典型代表为德国。在德国普通行政诉讼中,诉讼系属开始的时点为诉状到达法院时,而非诉状送达被告时,这一点与民事诉讼不同。[19]因《联邦德国行政法院法》对立案程序的规定不够详尽,实践中,立法空白部分参照民事诉讼处理。概括而言,诉讼的开启由起诉行为与法院审查并送达诉状两部分构成。在决定是否送达诉状前,法院负有形式审查义务,若未满足一定条件,则有权拒绝送达,起诉即告失败。具体而言,在诉状缺乏法定的必要签名、当事人未支付诉讼费等情形下,法院有权拒绝送达诉状;而在缺乏诉讼要件或诉没有理由的情况下则无此权力。[20]不难发现,在拒绝送达的情形中,诉状瑕疵、诉讼费欠缴均与起诉要件呈反面对应关系。易言之,立案阶段涉及起诉要件之审查。通常情况下,德国法院对诉讼要件、本案要件的审查均在诉讼系属后由其指定的口头辩论期日进行。鉴此,这种审查模式也称为期日制。

若从诉讼的整体过程来看,立案登记制的两种模式并不存在审查内容上的差异。不同之处仅在于立案阶段对诉的三阶层要件作何处理。一般认为,在立案阶段,“绝对模式”并不审查诉的三阶层要件,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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