李里峰:运动式治理:一项关于土改的政治学分析

选择字号:   本文共阅读 325 次 更新时间:2017-08-09 11:04:14

进入专题: 运动式治理   群众运动   乡村治理   土地改革  

李里峰  

   本文原载于《福建论坛·人文社会科学版》2010年第4期。作者:李里峰,南京大学政府管理学院教授,博士生导师。

  

   摘要:抗战结束后解放区的土地制度变革,大多经历了减租减息、反奸清算、土地改革、土改复查、平分土地、结束土改等不同名目的群众运动。从土地分配的平均程度来看,这些运动并未构成一个层层深入的渐进过程,而是具有相似的程序和内容、呈现出相似的运作特征,历次运动均包含着资源再分配、权力调整、精英监控、民众动员等要素,这彰显了一种与常规行政渠道不同的运动式治理模式。借助接连不断的群众运动,党和国家可以迅速有效地实现乡村民众动员和乡村社会治理的目标,但这种动员和治理却难以纳入常规化、制度化的轨道,从而在社会变革的动力与社会运行的常态之间,形成了难以消解的矛盾。

   关键词:群众运动;乡村治理;土地改革

  

   在近代以来中国乡村社会的变迁历程中,建国前后的土地改革运动是一个承前启后的重要环节,它从根本上扭转了晚清、民国时期历届政权将权力触角向下延伸时所面临的“国家政权内卷化”困境,重塑了国家与乡村社会之关系,为20世纪后半期中国乡村“有计划的社会变迁”奠定了坚实的基础。从抗战结束后解放区的土地制度变革过程来看,多数地区都经过了减租减息、反奸清算、土地改革、土改复查、平分土地、结束土改等不同名目的群众运动。按照土改领导者的说法,这些运动属于整个土地制度变革的不同阶段,每一阶段都有不同的侧重点,并在上一阶段的基础上继续深入,共同构成了整个土地制度的变革过程。然而笔者在大量基层土改文件中注意到,从土地分配的平均程度来看,这些运动未必构成一个前后相继、层层深入的渐进过程。就其运作情形而言,历次群众运动呈现出大体相似的程序、内容和特征,每次运动都包含着资源再分配、权力调整、精英监控、民众动员等要素,从而帮助党和国家实现乡村治理的目标。由此出发,可以发现从土地改革直到20世纪70年代后期的中国乡村社会,存在着一种独特的运动式治理模式。

   本文将以山东、河北等地的土地改革为例,对运动式治理的基本特征及其利弊得失略作探讨,以期从理论层面将中国乡村政治史研究进一步推向深入,并对当前的乡村社会治理提供一得之见。

  

一、群众运动的政治意涵


   抗战时期,中共土地政策的基本原则是减租减息,1942年初通过的《关于抗日根据地土地政策的决定》及相关附件中对此作了详细规定。通过减租减息和合理负担、累进征税,土地和财富逐渐从富裕者向贫困者转移、分散,各抗日根据地在事实上出现了相当程度的社会均衡,此即弗里德曼等人所称的“静悄悄的革命”。从抗战结束到1946年正式开始土改的过渡时期内,中共土地政策的主要内容是一方面继续实行减租减息,一方面通过反奸清算获取更多的土地分给农民。在不到一年的时间里,各解放区已普遍采取各种方式,如没收和分配大汉奸土地、减租后地主自愿出卖或转让土地、通过清算迫使地主出卖土地等,部分实现了土地所有权的转移。1946年5月4日,中共中央将刘少奇起草的《关于土地问题的指示》(即《五四指示》)作为党内文件发布各解放区贯彻执行,指示中明确提出了“从地主手中获得土地,实现耕者有其田”的基本方针,这被视为土地改革正式开始的标志。从1946年下半年起,各解放区分别开展了土地改革运动和土改复查运动。鉴于运动中出现的问题和内战局势的变化,中共中央工作委员会于1947年7月在西柏坡村召开全国土地会议,通过了《中国土地法大纲》,并于10月10日正式批准公布。从1947年11月到1948年3月,各解放区出现了“平分土地”运动的高潮,扩大打击面、斗争过火的现象十分严重。1948年2月22日,中共中央在党内颁布了周恩来起草的《老区半老区的土地改革与整党工作》,要求在不同情况的地区采取不同的土改政策,此后各地土改渐趋温和。建国前后,华北各地老区、半老区陆续进入“结束土改”阶段。从战后解放区土地制度变革的全过程来看,大多经过了减租减息、反奸清算、土地改革、土改复查、平分土地、结束土改等不同名目的群众运动。

   但根据基层土改文件所反映的情况,绝大多数村庄在最初一两轮群众运动之后,土地占有状况已经基本平均。据山东博兴县的典型村调查,1947年土改后郑家村贫农人均土地3.1亩,中农3.4亩,地富3.3亩;闫家坊村贫农人均土地2.3亩,中农2.4亩,地富2.1亩。这是老区一般村庄的代表,占全县339村中的176个。作为新区代表的大量村,贫农人均土地2.46亩,中农2.36亩,地富2.76亩,也已基本拉平,这类村庄在全县共有123个。两类村庄占据了村庄总数的绝大部分,仅有41个村的平分程度尚不能令县委满意。十里店经过1947年的土改,当柯鲁克夫妇前来参加复查运动时,已有1/3的农户上升为新中农,原先的地主和富农已经失去了六分之五的土地,村中“再没有靠剥削他人为生的人了”。黄赵村经第一轮土改后,地主、富农、中农、贫农人均占有土地分别为7.58亩、4.91亩,5.31亩、3.36亩,各阶层之间差距已经很小,仍被定为土改“尚不彻底”的二类村庄。张桥村土改后地主、富农、中农人均占有土地分别为1.46亩、1.62亩、1.67亩、1.76亩,土地分配状况已与土改前正好相反,成分越低者占有土地越多。地主、富农的农具也已完全交出,只能借用农具来种地。大同新村经过1946年的第一轮土改,原有的地主9户43人和贫农9户50人全部转变为富农或中农。阳谷段村情形与此相同,而程度更有过之,到1948年整党时,该村地主、富农、中农、贫农的人均土地占有量分别为1.26亩、2.74亩、3.54亩、3.57亩,贫农人均土地几乎达到地主的三倍。韩家楼村土改后,3户地主降为中农或富裕中农,42户富农全部降为中农,4户赤贫和53户贫农则全部进入中农,已“彻底消灭贫农”。日本学者田中恭子曾作出这样的判断:从抗战时期开始的农村革命直到1947年,财富与权力已经由“封建势力”转移到“基本群众”手中,旧统治阶级对共产党控制农村已经构不成威胁。从大量土改文件中提供的统计数据来看,此种看法不无道理。

   这样就有必要追问:如果在最初的土改中已经实现了土地资源的平均分配,何以土改还要以不同的名目反复开展呢?如果历次群众运动并非实现土地平均分配之所必需,其真实意涵究竟何在呢?地区差异也许能在某种程度上解释这一现象,即不同地区在土改中达到的平均程度和遇到的问题有所不同(例如老区、半老区、新区之间的差别),从而对土改领导者产生一定的导向作用,促使他们发动新的运动来加以解决。但更重要的原因则在于,群众运动中蕴含着超越“耕者有其田”这一纯粹经济目标之外的内容,足以帮助党和国家实现乡村民众动员和乡村社会治理的政治目标。就其运作情形而言,土地制度变革过程中的历次群众运动都在不断重复一个大体相似的过程:个别发动、扎根串连、划阶级、诉苦会、斗争会、分果实、选村干……在不断的群众运动、不断的财富和权力再分配中,党和国家的意志在乡村社会得以实施,对乡村社会的控制和治理得以实现。

   具体而言,广大乡村民众的参与和支持,是共产党政治力量和军事力量的基本源泉,也是对乡村社会进行治理和变革的基本前提。在土改期间,共产党通过土地和其他资源再分配的物质激励,成功地激发了农民的斗争勇气和政治热情,赢得了他们对共产党的认同和支持。但这种热情和支持很难无条件地长期延续。在生产水平低下、民众生活贫困的华北乡村,地主和富农的财富很快被剥夺殆尽,人均土地占有量与贫农相差无几甚至犹有不及,其他生产资料也多被没收分配,许多地主、富农甚至难以维持基本生活。要保持农民的政治积极性,最直接的办法就是借助新的群众运动和资源再分配。而此时已经没有地主、富农等“封建势力”可剥夺,原有的斗争对象往往会在新一轮运动中被重斗一次,称为“割二茬”;而新斗争对象的产生,则势必以放宽阶级敌人的标准为代价,从而造成斗争过激化的倾向。亨廷顿曾根据埃及的经验指出,土地改革的各种目标之间是会发生相互冲突的,“只要把土地改革交给官僚机器去办理,那么经济和技术性的目标一般总是压倒政治和社会目标。为了使后者始终保持势头,政治领袖就必须一再地通过政治运动给改革重新注入活力。”共产党领导下的乡村社会变革,正是由于各种政治和社会目标的重要性压倒了经济变革本身,才需要不断的群众运动来不断地为其“重新注入活力”。

   一些学者已对中国共产党革命进程中群众运动的基本特征进行过探讨。例如单世联认为,群众运动是由最高当局借助专政体制由上而下地发动起来的社会改造工程,其重要特征在于它是一个由人来调控和掌握的客体。虽然群众运动的目标都是“阶级斗争”、“路线斗争”之类的宏大叙事,但是运动存在“具体化”、“地方化”的转换机制,足以将宏大叙事落实到乡村社区的特定场景中去,其前提则是运动本身有极大的兼容性和可解释性。田中恭子认为群众运动的基本做法,是以召开全体参加的村民大会、反复进行斗争的形式,剥夺旧统治阶层的财产与权力,进行再分配。其主要特征体现在:以发动所有基本群众为目标;在观念上认为财产越平均越好,权力越归于最贫苦阶层越好,做到这一点越快越好,所以斗争也越激烈越好;并倾向于以更加激进化的政策去解决由于激进化而产生的问题。

   群众运动为国家意志在乡村社会的实施提供了常规行政手段所无法比拟的有利条件,成为一种行之有效的乡村治理手段,也塑造了一种动态的乡村社会结构。在各种运动中反复出现的“左”的或右的偏差,以及来自国家权力的不断“纠偏”,即是这种动态结构的表现之一。国家权力意志和政权建设目标的同质性,以及不同地区、不同时期社会生态的异质性,使党和国家的各项政策在实施中往往会出现各种“偏向”。充分发动群众的考虑和被发动起来的群众本身,又增强了出现偏差的概率和程度。由此,在适当时机的“纠偏”和“平反”便成为又一次特殊社会动员的方式,既释放了民众在“偏向”中积聚起来的怨气,同时又再生产出国家对民众的动员能力,进一步强化了国家作为解放者的形象。每当新一轮的群众运动来临,都会涉及如何对待和处理前次运动遗留下来的格局这一问题,而占据压倒优势的阶级路线总是趋向于否定、修正乃至推翻前一次运动的成果,在各方面都重新来过。正如一份文件所说,新一轮土改总是“过低的估计”上次土改成绩,企图发动“轰轰烈烈的运动”,每次都寻求新的“彻底”。对此,一位学者的分析极有见地:“革命越来越表现出大众动员后的惯性,纠偏在整个土改过程中频繁发生,逐渐成为重要的社会运行机制。

   ‘偏’或出于个别的领导方法,或出于政策性失误,或源于执行政策时的经验不足,但宁‘左’勿右的情绪不仅是基层干部的错误倾向,某种程度上也是更深层的运动机制的曲折体现。只有‘偏’才能激起‘麻木’、‘消极’的人们的情绪,所以纠偏也是理所当然。重要的是农民必须参与斗地主,斗争对于斗争者而不是被斗争者更重要。作为动员目标的参与实际上是一种控制机制。”

  

二、“结束土改”运动

  

为了结束土地改革的运动状态,使乡村社会秩序转入常规化轨道,各地在经过了复查、平分之后陆续开始“结束土改”。总体看来,到结束土改之时,群众动员和控诉斗争已不再是各地强调的重点,领导者的关注点已经转向稳定局势和发展生产。但是从结束土改的做法和程序来看,仍和土改、复查、平分一样具有较为明显的财富和权力再分配的色彩,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:党史国史研究通讯

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