陈柏峰:党政体制如何塑造基层执法

选择字号:   本文共阅读 1402 次 更新时间:2017-08-08 20:57:34

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陈柏峰 (进入专栏)  

   (二)执法中的政治伦理嵌入

   站在基层执法机构的角度,权责不对等可以归结于体制压力。然而,党政体制为何要对基层执法机构施加压力?基层执法机构和执法人员为何会接受权责不对等的制度安排?这些问题的答案,仅着眼于行政是不够的,需要切入政治伦理。

   中国共产党在政治伦理上向来强调政权的人民性,强调走群众路线,“不忘初心”,永远坚持“立党为公,执政为民”。政治伦理在执法领域的话语主要是“执法为民”,强调将实现、维护和发展广大人民群众的根本利益作为实施法律的出发点和落脚点。习近平曾强调,“政法机关和广大干警要把人民群众的事当作自己的事,把人民群众的小事当作自己的大事,从让人民群众满意的事情做起,从人民群众不满意的问题改起,为人民群众安居乐业提供有力法律保障”,“对群众深恶痛绝的事零容忍,对群众急需急盼的事零懈怠”。李克强曾通过两家小食店因经营地点为居住房屋无法办理证照被关停的故事“以小窥大”,指出“监管也不一定是冷漠的,要多带一点对老百姓的感情”。孟建柱曾指出,政法工作具有很强的政治性、法律性、社会性,需要把执法为民的职业良知与秉公执法的法治精神统一起来。与所有党政部门一样,执法机构每周都有政治学习,内容包括上述各种讲话。

   饱含政治伦理的“执法为民”话语嵌入执法实践,为基层执法机构和执法人员的权责不对等提供了正当化依据。在这些话语下,执法不仅仅属于法治工作,还是群众工作的重要环节。群众工作不讲权责对等,讲“为人民服务”,强调作为人民公仆必须对人民奉献。

   群众工作意味着无限责任。作为群众工作的一个环节,执法不仅要致力于实现法律,还应当致力于获得群众认可、信任和支持,从而导致其实质上承担了无限的责任。群众工作与法治工作有着不同的要求。法治工作要求按照法律规则和法律程序办事,作为法治工作的执法,以国家强制力为后盾实现法律规范的意图即可;执法对象对执法行为有异议的,可以申请行政复议,也可以向法院提起行政诉讼,但不影响执法进程;对于抵制执法的行为,可以合法动用强制措施予以惩戒。但是,执法作为群众工作的重要环节,意味着执法人员应当做好解释说明工作,最大限度地争取群众理解,群众不理解的需要做好说服教育工作;如果执法导致社会不稳定事件的发生,就意味着工作没有做好。站在群众的立场上,即使违背法治原则,不配合执法的行为也不天然就是错误的,因此执法者需要注意工作方法,而不能简单谴责或惩罚。按照这种逻辑发展,基层执法的责任就是无限的,不可能停留在法律规则限定的范围内。“执法为民”话语的嵌入,暗含了执政党无限责任的伦理,它不受法治原则和程序原则的约束,这与科层体系运作是有冲突的。

   群众工作意味着政治性。在执政党的角度,群众工作涉及党与群众的血肉联系,承担了重要的政治功能,执法是群众工作的一环,粗暴执法、暴力执法自然有损党群关系,较大规模人群反对的执法更是有损党群关系。因此,在执法为民的话语中,执政党要求执法者必须从党群关系的政治高度来做好执法工作。问题在于,一些执法工作需要在利益对立的两部分群众中“选边站”,如何执法都会“得罪”一部分群众。此时,执政党只能在话语上要求执法者更耐心,做好说服工作,争取更多群众的理解。“执法为民”话语的要求最终会被当作“政治任务”,在党政体制中以考评指标的形式加以落实,政治伦理由此嵌入执法机制。

   (三)政治伦理的作用机制

   政治伦理对执法的作用,主要体现在执法人员的观念和行为上。作为党的干部,执法人员是政治伦理的承担者,政治伦理使他们不仅要面对法律规范,还要考虑执法后果。执法的观念、行为和后果都会受到政治伦理的制约和评判,因此执法人员需要对政治伦理话语保持敏感,它们往往成为重要的行为标准。政治伦理话语有一种超越政策理性的功能,能将政治正确性强加到行政的科学性、执法的合法性之上,执法因其影响而具有很强的价值色彩。在执法实践中,执法人员首先需要面对政治伦理,考虑执政党的宗旨和目标,往往因此忽略科层体系的要求,从而降低了党政体制按照理性的科层制方案执法的可能性。政治伦理的嵌入,确保了执政党的政治价值和政治纲领在社会得到施行,为基层执法提供政治合法性。

   政治伦理的作用,可以从话语机制上加以理解。特定的话语模式可以通过表意来获取支配能力,它是权力运作的意识形态合法性基础。现代国家的治理尤其依赖话语模式,它们将表意过程与局部利益合法化联系在一起,是某些支配关系中的不对等。政治伦理使地方党委和上级部门面对基层执法机构和执法人员时占据话语优势,进而可以将话语优势转化为行政上的权责不对等。

   执法领域存在法治和群众工作两种话语范畴。话语是一种资源,党政领导可以运用它们管理、考评基层执法机构;执法对象也可以“创造性”地运用它们形成舆论,对执法者构成压力。在条块关系中,条条中的上级或地方党政可以将法治话语和群众工作话语的要求都放置到考评体系中去,从而使基层执法机构和执法人员经受两种压力。执法对象也可以“创造性”地运用两种话语,法治话语对自己有利时就运用法治话语,在法治话语无效时,还可以继续运用群众工作话语。基层执法机构和执法人员需要同时承担法治体系和群众工作体系的双重义务和责任。理想状态是,法治体系和群众工作体系中,基层执法者的权力(权利)和义务(责任)是平衡和重叠的,这样就可以以法治的方式做群众工作。但现实并非如此,群众并不自然接受法治体系的权利义务界定,他们的不合法诉求在群众工作中却不能回避,因为党和政府是责任的终极承担者,不能置群众的困难于不顾,更不能抛弃群众。

   总之,由于政治伦理的嵌入机制的塑造,条块结构中的权责不对等现状,虽然在行政上没有被改变,却在话语层面被合理化,从而取得正当性。可以说,党政体制通过政治伦理的嵌入机制,在执法系统中起到了巨大的平衡作用,为执法提供了政治合法性。

  

基层执法模式的实践特征

  

   将条条的执法推进机制、块块的治理协同机制和政治伦理的嵌入机制综合。党政体制塑造的基层执法模式,在实践中产生了复杂的后果和影响,表现出以下特征。

   (一)专项行动常态化

   受条条的执法推进机制塑造,专项行动已经常态化。目前,专项行动几乎成为基层执法的主要手段和方式,是各种执法机构的重要日常性工作,相应的组织运行和目标考评都需要遵循稳定的制度规范。大多数执法专项行动在自上而下的条条系统内动员,按照系统内的规范化程序进行,接受稳定的系统内部考核。在公安、工商、食药监、安检、环保等诸多一线执法机构,执法专项行动一年都超过了十次,有的甚至高达二十多次。从更长的时段去看,执法专项行动还呈现出周期性特征,同样或类似的专项行动过一段时间就会开展一次,周而复始、循环往复。例如,食药监部门几乎隔一段时间就会开展一次“校园及周边食品安全专项整治行动”,中小学学期之初必然如此。

   执法专项行动的常态化,符合学者对“运动式”执法规范化改革的预期和设想,它是党政体制下条条对社会需求进行日常回应的产物。由于基层社会事务的季节性和周期性,某些事务在特定时间点就会凸显,相应执法机构必须有所回应,执法专项行动因此表现出一定的季节性和周期性;由于基层社会事务的繁杂性、多面性,执法任务极为繁重,同一时间很难事事兼顾、全面均衡地布置执法力量,而必须有所侧重,相应的条条因此会根据情况调整执法重点,从而频繁出现执法专项行动。而在全面推进依法治国的大背景下,执法专项行动不可能表现为过去那种全面动员的“运动式治理”形态。在既有社会条件和体制约束下,既需要季节性、周期性的专项行动,也需要遵守法治的原则和底线,条条的最终应对策略便是执法专项行动的常态化。

   (二)执法动员体制化

   在条条的执法推进机制和块块的治理协同机制中,执法动员都表现出体制化特征,体制内的执法人员遵循既有职能分工,被要求完成本来属于日常工作却在一定时期凸显而亟需治理的任务。与改革之前及之初的政治运动广泛动员干部群众不同,目前各执法部门的专项行动并不动员群众。运动型治理成为常规性的行政机制,而非临时的、任意发动的、非常规化的政治机制。在绝大多数场合,执法专项行动动员的是系统内的执法力量,偶尔也动员其它部门的执法力量,进行联合执法或综合治理。专项行动大多是对本部门、系统内已有执法任务的承接和再分配,很少超出既有工作范围。联合执法、综合治理也是如此,一般由地方党政动员多个部门共同面对之前被忽视的问题,每个部门仍然遵循既有的职能分工,执法人员仍然依照系统内执法规程推进。

   基层执法动员的体制化,某种程度上是执法规范化改革的产物。从体制要求看,专业化、规范化、法治化是改革的主要方向,在执法工作的具体要求中落实为自上而下的各种执法考核、评估和评价。在这种硬要求下,执法专项行动不可能表现为过去的“运动式治理”形态,相反,执法机构、执法制度、工作机制等都表现出稳定化、常规化、专业化等法治化特征。从执法需求看,很多领域需要专业技术,执法流程中的抽样、送样、检测、评估等都属于技术性工作,相关执法内容、执法技术和执法机构都有显著的专业性特征,样品检测、证据固定、质量评估和处理处罚等也都需要以专业性技术和裁量标准为依据。这种背景下,执法必须坚持规范化和专业化。

   (三)执法摇摆普遍化

   在条条的执法推进机制和块块的治理协同机制的共同塑造下,基层执法呈现出摇摆普遍化特征,即有时违法不究,有时折扣执法,有时强力执法,这在几乎所有行业和领域普遍存在。随着中国法律日趋完善,社会生活的几乎所有方面已有法律法规加以规范、引导和约束;与此同时,由于执法力量和执法能力有限,许多违法行为未被国家觉察,或国家虽有觉察却无力执法,违法不究现象几乎是基层社会的常态。而当条条发现某一问题较为突出时,往往会发起执法专项行动;或者块块发现问题严重时,动员各部门力量协同治理,力图改变之前违法不究的状态,在行动上表现为强力执法。强力执法是对违法不究状态的纠正,需要释放强烈信号,制造执法气势和氛围,因此会耗费更多执法资源。一些问题常规思路无法解决,往往是到了非常严重甚至诱发恶性事件时,问题才进入党政体制的视野,“政策之窗”被开启,作为“中心工作”的综合性执法方案因此呈现。

   由于条条或块块需要同时面对众多执法事项和法律规范,党政体制并不能同时回应所有问题,必然有所选择。因此,从社会生活的横切面去看,同一时刻基层执法可能在一些事务上严格执法、强力执法,而在另一些事务上弹性执法、违法不究。而同一类事务中,违法不究和强力执法往往又交叉出现。人们长期不遵守法律,视法律规范可有可无,形成了违法不究的氛围;等到需要强化治理、严格执法时,往往积重难返,虽可使用强力,但会遭遇激烈抵抗。强力执法的运动过后,又可能重回违法不究的旧状态,从而陷入违法不究——强力执法的摇摆结构。执法摇摆普遍化既与国家执法能力不足有关,也是党政体制的“中心工作”模式的产物。

   (四)执法过程协商化

受政治伦理的嵌入机制的塑造,基层执法过程呈现出协商化特征。从理论上说,执法具有权威性、主动性和单方面性,对相关法律关系具有主导权,执法机关单方面的认识、认定、动机、目的具有决定性意义。(点击此处阅读下一页)

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