陈柏峰:党政体制如何塑造基层执法

选择字号:   本文共阅读 1449 次 更新时间:2017-08-08 20:57:34

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陈柏峰 (进入专栏)  
党的思想领导,实质是要保持官方意识形态的指导地位。

   意识形态是“具有符号意义的信仰和观点的表达形式,它以表现、解释和评价现实世界的方法来形成、动员、指导、组织和证明一定的行为模式和方式,并否定其他的一些行为模式和方式”。它包括三个互相关联、互相支撑的部分:认知—解释部分、价值—信仰部分、实践—行动部分。意识形态为政治系统提供运行的目标和原则,“帮助系统成员解释历史,说明现实,并设想未来”;它还可以动员和指导一定的社会行动和社会实践。因此,党的思想领导必然会通过思想来影响行动。党在干部教育中强调“理论武装”和“党性修养”,本质也是着眼于执政行为,在实践中就落实为党员干部需要遵循的政治伦理。政治伦理的实践极为重要,它甚至可以决定意识形态的接受度和党的思想领导的有效度,因为群众不仅要看党政体制如何宣称,更看重其如何行动。意识形态的实践—行动部分如果不能落实为政治伦理的恪守,意识形态领导权的实现就有限度,党的思想领导也就不可能完全实现。

   在党政体制下,执法机构接受党的思想领导,执法人员作为党的干部,既是“组织结构的行动者”,也是“意识形态的担当者”。意识形态中关于实践—行动的部分,会被执法人员承担,并落实为制约日常工作的政治伦理。执法乃至所有公共行政因此具有意识形态性,在行政目标、政策制定和执行诸环节中都表现出明显的意识形态导向。执法人员遵循“执法为民”的政治伦理,“情为民所系,利为民所谋,权为民所用”,就是实践共产党执政为民的意识形态承诺。与此同时,群众也可以使用意识形态话语对干部进行批评和监督,国家赋予群众使用意识形态话语的权利,认为群众有学习和掌握意识形态话语的责任和能力。其逻辑前提是,在党的思想领导下,经过政治思想教育的普通群众也可以掌握正确的理论武器,拥有正确的立场、观点和方法。由此,政治伦理深深嵌入执法机构和执法实践中,成为条条、块块之外塑造基层执法的第三个维度,其核心在于政治伦理如何制约执法行为。

   总之,在党政体制中,基层执法在制度构架上既面临条条上的专业指导问题,又面临块块上的地方领导问题,在实践中还面临政治伦理的落实问题。可以说,党政体制通过条条、块块和政治伦理三个维度塑造了基层执法,从而呈现出“条条推进执法、块块协同治理、政治伦理嵌入”的三维机制,形成了不同于西方的中国特色基层执法模式。

  

条条的执法推进机制


   基层执法的主要推力来自条条中的上级,上级通过各种方式推进、敦促基层执法机构依法执法。条条中的上级对下级分配各种执法任务,下级执法机构在体制压力下展开工作,并接受考评。执法推进机制主要包括执法专项行动、执法规范化建设、执法工作考核等。

   (一)执法专项行动

   执法专项行动,就是执法机构依照统筹安排,针对突出的事务,单独或联合其它执法部门开展专门性治理。目前,执法专项行动可能是除了巡查、处理举报等日常性工作之外,各类基层执法机构的最重要任务。执法专项行动一般由上级政府部门发文通知,任务层层下达,一直到基层执法机构。基层执法机构要按照工作要求完成任务,行动结束后还要向上级部门报送工作总结。执法专项行动常常与“运动式执法”联系在一起,成为有些学者眼中基层执法不符合法治原则的“标本”。然而,作为一种制度性存在,专项行动的存在有其道理:在基层社会,一线执法的低可见性、执法事务的复杂性、执法行为的伸缩性凸显了常规性机制的治理困境,专项行动通过建构目标管理责任制、执法锦标赛机制,来激励一线执法、整合执法资源,弥补常规性机制的不足。

   执法专项行动通常包括四个阶段:第一,专项行动通知。一般由上级行政部门发起,以红头文件的形式下发通知,内容包括指导思想、行动目标、具体任务分工,行动措施、具体执法程序和工作要求等。第二,行动方案制定。一般由执法部门制定,内容包括行动规划、执法重点、行动步骤、措施手段、完成期限等。行动方案往往会将行动任务量化并向下分配。第三,专项行动开展。一线执法机构和个人按照方案开展专项行动。在持续时段比较长的专项行动中,下级机构或个人还被要求随时上报行动成果和问题,这些情况会在执法部门内部公报中刊登,甚至会排名;有时还会进行中期总结,并根据执法进展确定下一步的执法重点和策略。第四,专项行动总结。执法机构撰写行动总结报告,汇报专项行动开展的情况,按照要求上报各种数据和案例;上级对各执法机构或个人、执法小组的情况进行汇总、排名,并予以表彰、奖励或惩罚。

   执法专项行动有两个方面的意义。第一,可以大力度、及时地回应社会需求。专项行动指向的一般是基层社会存在的季节性或累积性严重问题,需要集中执法资源及时予以回应和解决。第二,可以在执法部门体系内部,迅速整合资源完成行动所设定的目标和任务。虽然专项行动大多只涉及一个执法部门,但部门内部上下级、不同科室之间,仍然需要整合资源。例如,在较为庞大的公安部门,专项行动可以将民警、巡警、刑警甚至特警等不同警力聚合,提高执法效度,及时解决紧要问题。

   (二)执法规范化建设

   执法规范化建设是最近几年各政府部门强调的重要工作,其具体内容一般是:以解决执法中的突出问题为着力点,以保证法律法规严格执行为基础,理顺执法关系,改善执法条件,健全执法制度,明细执法程序,规范执法行为,提升执法能力和水平。执法规范化建设是推进执法专业化、法治化的重要途径和机制,一般由国务院行政部门发起,层层转发文件,对下级提出具体落实要求。执法规范化建设通常会提出一定周期内的建设要求,下发考核标准,并在建设周期内予以督查,期满后进行考评。它有时也会以“示范创建”的形式进行,其实质是借用专项行动的动员和操作模式,通过下级各执法机构的“锦标赛”竞争方式,激励执法机构在实践中创新。在示范创建活动结束后,执法规范化的具体要求会逐渐变成日常执法工作检查和考评的内容。

   执法规范化的具体要求包括多方面:第一,硬件建设标准化,包括机构设置、人员编制、办公场所和设施、执法装备、执法人员数量和资质等;第二,日常监管制度化,要求管理制度全面、执法制度齐备、监管档案清晰等;第三,执法程序法定化,要求公开执法信息、严格法定程序、严守法定时限;第四,执法行为规范化,包括执法文书制作和管理、监督检查行为、行政处罚行为、投诉举报的处理等。对于执法规范化的具体要求,不同执法部门也许会稍有不同,公安部门可能是最严格的,它要求实行办案、办公、服务、生活等功能分区,办案区的审讯、侯问、询问、案情分析等区域都需视频监控,还要求所有案件材料和程序上网,办案流程在内部网络上进行。

   执法规范化的具体要求都会落实为考核指标,不同指标有着相应分值。考核一般是静态的,不介入执法过程本身,主要评价执法留下的各种“痕迹”,最常见的方式是查阅案卷材料、收集各种数据。执法规范化建设的目标在于规范基层执法行为,防止执法权行使的恣意,预防执法腐败。当然,执法规范化建设也耗费执法资源,包括人力和财力。例如,警察在办案过程中需要将案卷材料扫描上传到内部网络,费时费力,这可能带来消极后果,如一些案件被“非案化”。

   (三)执法工作考核

   基层执法机构要应付各种检查与考核,应付考核本身也成了日常工作。所有行政部门几乎都有各种考核,包括专项考核、月度考核、季度考核、半年考核、年终考核等。在考核中检查各项工作的完成情况,这是体制压力的日常制度形式。一般来说,最被看重的是半年考核和年终考核,它们涉及执法机构及成员的工作绩效和薪酬,年终考核还可能影响执法机构负责人的职务晋升。考核表现为具体的指标,一般分为三级,常有数十项甚至上百项,每项指标对应具体的分值。考核大多依赖下级执法机构的材料上报,有时也从相关机构收集数据。

   执法工作考核若针对某一类执法行为,则主要考察执法工作量、过程及效果。如湖北省恩施市2015年对食药所的药品稽查工作的考核包括三大类:基本项(药品案件查办情况)、加分项(重案大案查办情况)、否决项;基本项共计100分,包括立案数、结案数、涉案金额、罚没款金额、行政处罚信息公开、行刑衔接共享平台录入、行政复议和行政诉讼、案件统计及信息报送等项指标;加分项共计50分,包括责令停产停业、吊销营业执照、罚没比、移送案件、刑事立案、上级督办案件、上级重大案件补助项目等;否决项则包括两项,一是未按要求履行法定职责,产生严重社会负面影响的,二是年度考核工作中弄虚作假,虚报瞒报。针对基层执法所的工作考核,范围则要广得多。如恩施市食药监管局2016年对食药所的年度考核标准,除了执法工作的考核之外,还包括效能建设(工作制度、学习制度、考勤制度、效能监督),综合工作(普法工作、宣传工作、文明创建、业务培训、信息报送、档案管理、省级食品安全城市创建工作、扶贫工作),以及一票否决事项(党风廉政、综治信访、人口计生、安全生产、农民减负)等。

   执法工作考核的最大作用是,针对一线执法机构和执法人员的惰性,敦促、激励执法。由于一线环境充满风险和不确定性。一线执法难免存在激励不足问题,一些执法人员很容易运用自由裁量权选择性执法,使自己的工作更轻松,甚至有时出现一线弃权,将自己的舒适和安全放在首位,回避不愉快或危险的一线执法工作。以指标控制为基础的执法工作考核,是应对这些问题的有效工具。量化的具体指标可以直接被认知和执行,也更容易衡量执法人员的工作业绩。

   (四)条条推进机制的有效性

   总的来说,条条的执法推进机制,对推动执法有着巨大的贡献。这种贡献既体现为执法工作的量上进展,也体现为执法工作的规范化上的进展。它以考核为驱动力展开,无论是日常工作,还是专项行动或执法规范化建设,都离不开指标考核。各种不同层面的考核有着不同的功用和影响,考核构成了执法系统内部识别工作绩效、评价工作业绩的最重要方式。

   条条的执法推进机制的有效性有赖于两个方面。第一,指标化。无论是日常执法,还是专项行动或执法规范化建设,做什么、怎么做,最后都落实为指标及其分值。指标的设定,首先来自执法部门系统内的要求,上级的要求和任务被层层分解,层层下派;其次,来自地方党政系统的重要工作乃至中心工作,如一票否决事项方面的要求;再次,来自引起行政系统关注的紧迫社会需求,一些较为严重的问题和事务,被赋予较高的指标和分值。块块的要求之所以能进入条条的考评指标体系,是因为发布考核标准的条条中的上级也面临来自其同级块块的同项考评要求。第二,竞争性。指标化之后,同一辖区内的基层执法机构或同一执法机构中的执法小组、执法人员,就会围绕指标展开竞争,会有一系列评比排名、奖惩措施等,形成一种执法“锦标赛”机制。这种竞争在执法专项行动中尤其激烈。

指标化—竞争性机制的有效性,源自党政体制内上下级之间的依附关系,这种依附关系构成了考核有效性的组织基础。下级执法机构与上级部门存在经济依附、晋升依附和人身关系依附。在考核评比之后,上级部门会根据任务完成情况和排名情况对基层执法机构、领导、一线执法人员实施奖惩。考核评比的业绩,与执法机构负责人的升迁存在很大的关系。考核评比的获胜者往往会被领导和同事认为能力高,从中获得认可和职业成就感,而总是排名靠后者不但自己有挫败感,还会遭到领导和同事低看。目前,不同执法部门有垂直管理和分级管理两种模式,(点击此处阅读下一页)

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