魏文享:1942年第一次全国社会行政会议述论

选择字号:   本文共阅读 156 次 更新时间:2017-08-08 15:43:05

魏文享 (进入专栏)  

   无论是从学术理念还是行政实际的脉络来看,“社会行政”都是极具现代意义的“新名词”。(1)在南京国民政府时期,官员及学者既有将之与古之“荒政”相联系者,也有强调导入欧美社会政策者。在实际的应用中,“社会行政”、“社会工作”、“社会服务”或“社会事业”的说法均为常见。在政府的角度,更强调通过国家力量来推动社会公益与社会保障,缓解社会矛盾,维系社会秩序。在南京国民政府时期的地方社会局及社会部的工作报告中,“社会行政”的职能范围既包括传统之慈善救济与社会公益类事,也包括民众团体组训及合作事业等具有鲜明党政色彩的社会事务。蒋旨昂在1946年出版的《社会工作导论》中说“所谓社会工作、社会服务、社会事业、社会福利,乃至社会行政、社会建设,只是同一内容之相异的名词罢了”。社会工作,是指“因时因地而谋求社会关系之改善,以达到安全和活动的过程”;社会行政,是指“对于社会服务、社会工作中的人和事的管理。小到一个社会机构之管理,也包括国家对社政系统之管理。”(2)名词之界定角度与主旨有所不同,而内容大致一致。

  

   通常认为,在1940年将原属国民党中央党务系统内的社会部改隶于行政院,是国民政府社会行政体制建设的重要一步。改隶后的社会部,强调建立“三民主义”式的社会行政体制。这一体制演变路径,可视为现代国家对传统荒政与民间救济的整合,也是国民党社会建设的重要内容。到1942年,面临抗战时期日趋严重的社会危机,社会部邀请各省市社会行政官员及社会学者召开了第一次全国社会行政会议,为战时社会问题与人力动员寻求解决之道。在会议上,官员学者集中表述对社会行政、社会政策的认识,也议定一些重要的社会政策。这一会议可以为考察当时社会行政观念及政策提供极好的透视点。近年,学界或多或少受现时因素的影响,试图从社会工作、社会救济、社会保障、社会服务或社会管理的视角立意开新,追溯既往,取得系列学术成果,有助于了解较广泛意义上的“社会建设”的近代意义。(3)本文主要运用社会行政会议的材料汇编及报刊资料,试图对此次会议的筹办及举办过程之中的观念与政策问题进行重点探讨。

  

   一、全国社会行政会议的筹办及官员学者的不同认识

  

   在1940年11月,国民党中央执行委员会六中全会决议,将原属国民党中央党务系统的社会部改隶于行政院,垂直管理原属行政院内政部民政司、地方社会局的社会公益类事及党部的民众组训、社会团体业务。同时,将社会福利、合作事业划归社会部管辖,确立社会部为社会行政最高管理机构的地位。

  

   社会部改隶是在当时国民党与政府“政强党弱”格局下的实用之举,其目的在于保证“党之社会政策,藉政府功令以实施;社会事业,假政府力量以建立”(4)。新社会部建立之后,事权合一,资源稍裕,社会救济、社会福利等事务的组织有所改进。但到抗战后期,社会救济和民众动员事务压力倍增,社会部亟需整理思路,再求突破。1942年7月15日,社会部成立第一次全国社会行政会议筹备委员会,确定会议的目的是要明确指示方针,听取报告,推进民众组训、社会福利、合作事业及人力动员等业务。(5)筹备委员会制订了会议规程,提案及议事规则和秘书组织规程。同年10月1日成立第一次社会行政会议秘书处。11日,全国第一次社会行政会议正式在陪都重庆军事委员会大礼堂召开。

  

   会议由社会部筹备主导,首任部长谷正纲担任会议主席。会议代表以社会部及各省市社会行政部门首脑为主,还有国民党及国民政府中央层级代表、特邀社会研究学者代表,共计200余人。行政院副院长孔祥熙,中央党部秘书长吴铁城,行政院秘书长陈仪,还有党政军高级官员何应钦、周钟岳、陈立夫、刘峙、徐恩曾、贺国光、杨公达、郑震宇等均到会。国民党总裁蒋介石未与会,但一如惯例,发表训词。显见党政高层对会议还是予以相当重视的。

  

   作为社会行政的统筹部门,社会部的意旨十分明确。在抗战的特殊时期,需要对过去的社会行政政策及制度进行讨论,同时改进社会行政的管理与效率。谷正纲在开幕式的报告中强调,第一次全国社会行政会议召集的意义在于:检讨过去施政方案及法规制度;改进工作技术及提高行政效率;力求与党政机关密切联系期使战时业务确实配合;博采专家意见使学术与行政打成一片。他同时提出:期待会议能够虚心检讨详细研究,坦白批评积极建议,针对实际问题提出方案,慎重决议执行。在详细的研究决议之后,要切实见诸实行。(6)这一期望也反衬出在过去数年间,社会部在统一事权、推动建设方面还存在诸多问题。社会行政会议将问题讨论与咨询决策合于一体,将临时扮演社会行政决策机构的角色。

  

   值得注意的是,将国民党党政高层、社会行政官员、社会学者纳于同一会场,进行讨论决策,这在社会行政的发展过程中尚属首次。在近代社会学特别是社会工作、社会行政的研究之中,社会部也在政、学合作中居有特殊地位。因此,第一次的全国社会行政会议,确有其象征及实际意义。在同一场景中,不同主体各抒己见,正可为了解社会行政的观念与实践提供不同视角。

  

   政府代表包括中央层级的党政军部门、社会部及省市社会行政部门两个系列。中央党政部门包括中央秘书处、国防最高委员会、中央设计局党政工作考核委员会、中央组织部、中央宣传部、中央训练委员会、行政院秘书处、国家总动员会议、军事委员会等及行政院所属有关各部会之代表。(7)在社会行政会议上,主要并非提案,其代表主要参与审议。社会部系列的包括社会部部长、次长、参事及各局局长等,共计29人。省市社会行政代表包括各省市已设社会处或社会局的处长或局长,未设社会处的省份多由民政厅长出席,江苏、河北、绥远由省党部主任委员参加,黑龙江、热河、新疆等则由政府派代表参加,共计30人。合作事业机关多由合作管理处处长或建设厅厅长参加,共计22人。会议报到会员141人,列席会员73人。在代表总数中,社会部及各省市社会行政、合作机关代表占有绝对多数,共计81人。

  

   特邀代表共有49人,专家学者属特邀代表,如近代社会学之著名学者潘光旦、吴文藻、言心哲、李景汉、乔启明、柯象峰、吴景超、周象贤等都作为专家与会。(8)但在代表群体中,可以看到明显缺乏民间社会福利、救济团体和机构的代表,不能不说是一大缺憾。

  

   先看官方的认识。在会议之开幕式及每天的大会之上,中央及社会部的高级官员先后发表演说。这些演说虽然多是官样文章,也在一定程度上代表当时官方对社会行政的直接认识。兹将党政要员之讲词主题列如下:

  

  

  

资料来源:根据《第一次全国社会行政会议汇编》中关于党政要员演词部分进行整理(社会部1942年10月编印,第6—30页)。


   此类讲词有些是开闭幕式上的讲话,有些是大会上的发言。无论是训词、致词,都有明确的政治指向。国民党及政府的高级官员在论及社会行政之渊源及主旨时,联系到传统的仁政及大同因素,但更强调需以三民主义为方针。孔祥熙提到,社会行政在欧美自产业革命以后因社会问题严重方受重视,在中国却源于礼运大同篇“礼运大同篇实为今日社会行政之宝典”,其中的思维仍然是以社会行政改善社会问题,促进社会稳定“保民而王”。社会行政促进社会福利,也是民生主义的目的。(9)蒋介石的主旨,强调社会行政是为实现国民党的社会理想,他指出‘社会行政工作之最终目的,在于实现我国父遗教,造成礼运大同篇所示之理想社会,然当前社会行政着手之重点,则在化散漫之社会为整一,易冷漠之风气为融和,转移各为其私之积习,为牺牲奉公,以斯造成我国家为现代之国家,率导吾国民为现代之国民。”(10)在国民党治下,三民主义才是建设社会的政治理念。中央党部秘书长吴铁城、立法院长孙科、行政院秘书长陈仪在讲词中,均强调三民主义的指导作用。陈仪提出“本党的社会政策,是要将中国过去的旧社会,改造成三民主义的新社会”。(11)孙科说,要建设三民主义的理想社会,不能不有组织、不能不有秩序,社会行政人员要执行三民主义的社会政策,不要沾染官僚恶习。(12)在三民主义的理念中,民主主义固然为重要方向,但将主义推行和民众组训纳入到社会行政范畴,仍是重弹国民党以党训政领民的老调。

  

   之所以说是老调,是因为在社会部的组建及整合社会行政体制的过程中这一方针即已确立。按当时社会部的职能范围,承担有民众组训、社会福利、社会运动、合作事业、人力动员五大责任。在国民政府初立时,民众组训与社会福利两大事务分属党务和政府系统管理。在1927年国民党成为执政党时,中央党部之下没有社会部。至1930年国民党二届四次会议后,国民党将原有之组织、宣传、农民、工人、商人、海外、妇女、青年八部改组为组织、宣传、训练三部及民众训练委员会,原有的农工商青妇五部事务由此集中,民众训练委员会专职其事。到国民党第三次全国代表大会后,民众训练委员会的工作又并入训练部。到1938年4月时,国民党第五届中央第74次常会修正中央执行委员会组织大纲,将民众训练部改组为社会部,在组织条例中规定分设民众组织、社会运动、编审、总务四处。1939年,谷正纲由国民党浙江省党部主任委员及第三战区政治部主任之职调任党属社会部部长。至于社会福利及救济类事务,国民政府初立时,于行政院内政部下设民政、土地、警政、卫生四司,赈灾、救灾、慈善均列民政司内。在地方省份,多属民政厅或社会处管辖。在直辖及重点市,多设有社会局统管。在抗战前地方的社会局系统就有明确的“社会行政”报告。青岛市在1935年的社会行政报告中,就总结改组民生工厂,招收游民工作;督促组织渔业公司,建立渔业市场;组织公共汽车公司,救济土产出口;扩充感化所,改进乞丐收容所等方面成绩。(13)广州在1936年的社会行政报告中,要求加强对劳工团体的组织与管理,促进劳资纠纷的调解;在救济方面,加强整顿救济院,与公安局合作收容管理市内乞丐。社会局还要求推进识字运动,减少文盲,促进学龄儿童入学。(14)社会公益、劳工团体及事关民生福利的诸多事务都统合在内。

  

在抗战全面爆发后,社会行政责任极重。国民党高层考虑整合事权及改隶之事。初始内部意见并不统一,孔祥熙、张群、陈果夫等组成党政军机构调整委员会认为社会部应改隶行政院,但职权应加以调整,需将救济、养老及慈幼公益等社会工作,一并划入。原有指导民众运动的职责,仍保留党部。居正不同意改隶,认为社会事业推动,本为党部责任。后报送蒋及国防最高委员会裁定,确定将社会部改隶行政院之下,不仅归入社会救济、社会福利及慈善公益事业,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:邢宗民
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文章来源:《中国经济与社会史评论》2012年卷

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