王建学:授权地方改革试点决定应遵循比例原则

选择字号:   本文共阅读 418 次 更新时间:2017-07-24 08:45:29

进入专题: 地方改革   试点   授权决定   比例原则   立法法  

王建学  

  

   摘要:  在全面推进依法治国的背景下,授权地方改革试点决定应当遵循比例原则,防止对法治的常规性造成颠覆性例外。全国人大常委会的既有授权决定具有一定程度的比例考虑,但个别授权决定在17项授权决定所组成的乐谱中并不和谐。有必要运用比例原则反思既有授权实践,并在此基础上合比例地解释《立法法》第13条,明确其中的内容、时间和空间三方面限制的各自标准及其相互关联,从而促进未来地方改革试点的良性发展,保证科学和稳妥地推进改革。

   关键词:  地方改革 试点 授权决定 比例原则 立法法

  

   全国人大于2015年3月15日修正的《立法法》第13条规定:“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要,决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。”这是相关法律首次规定地方改革试点及其授权决定,表明全国人大试图将地方改革试点纳入法治轨道,并运用法律措施对其予以有效控制,从而在全面深化改革过程中更好地实现“重大改革于法有据”的根本要求。该条在改革目的下创设了一个非常重要的手段,即暂时调整或停止适用法律的部分规定,并使该手段受四方面的限制:一是,授权者为全国人大及其常委会;二是,内容为行政管理等领域的特定事项;三是,时间为一定期限;四是,空间为部分地方。从性质上讲,授权决定是一种高度自由裁量的法律行为,其本身并无可以适用的具体规则,裁量的空间和幅度甚至堪比立法。由此,在全面推进依法治国的背景下,改革必须面对的重要问题是,地方改革试点的授权决定如何具有合理性同时排除肆意性,比例原则就成为其本质判断标准。

  

   一、全国人大常委会授权地方改革试点决定的主要实践

   (一)既有授权地方改革试点决定的概况

   自2012年12月28日至2016年12月25日止,围绕地方改革试点共形成17项授权决定,这些决定均由全国人大常委会作出。其中,6项决定于2015年《立法法》修正案公布施行之前作出,其余11项决定则在此之后作出。第1项:关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定;第2项:关于授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定;第3项:关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定;第4项:关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定;第5项:关于授权国务院在中国(广东)自由贸易试验区、中国(天津)自由贸易试验区、中国(福建)自由贸易试验区以及中国(上海)自由贸易试验区扩展区域暂时调整有关法律规定的行政审批的决定;第6项:关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定;第7项:关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定;第8项:关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定;第9项:关于授权国务院在部分地方开展药品上市许可持有人制度试点和有关问题的决定;第10项:关于授权国务院在实施股票发行注册制改革中调整适用《中华人民共和国证券法》有关规定的决定;第11项:关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批试行期届满后有关问题的决定;第12项:关于授权国务院在北京市大兴区等232个试点县(市、区)、天津市蓟县等59个试点县(市、区)行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定;第13项:关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的决定;第14项:关于军官制度改革期间暂时调整适用相关法律规定的决定;第15项:关于授权国务院在部分地区和部分在京中央机关暂时调整适用《中华人民共和国公务员法》有关规定的决定;第16项:关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定;第17项:关于授权国务院在河北省邯郸市等12个试点城市行政区域暂时调整适用《中华人民共和国社会保险法》有关规定的决定。[1]

   前述17项决定的年度分布情况为:2012年1项,2013年1项,2014年3项,2015年7项,2016年5项。具体而言,第11届全国人大常委会第30次会议作出1项(第1项);第12届全国人大常委会作出16项,涉及第4次会议(第2项)、第9次会议(第3项)、第10次会议(第4项)、第12次会议(第5项)、第13次会议(第6项)、第14次会议(第7项)、第15次会议(第8项)、第17次会议(第9项)、第18次会议(第10项、第11项和第12项)、第22次会议(第13项)和第25次会议(第14项、第15项、第16项和第17项)。从全国人大常委会会议的召开周期可以发现,全国人大常委会作出授权决定的频率在近两年不断攀升,尤其在2015年底(第12届全国人大常委会第18次会议)和2016年底(第12届全国人大常委会第25次会议)达到最高峰值。由此,分析既有授权决定的实践对该制度的未来走向具有重要意义。

   (二)目的正确性之下的限制要素

   前述17项授权决定都限定了相关试点的目的。第1项:推进行政审批制度改革,促进政府职能转变;第2项:加快政府职能转变,创新对外开放模式,进一步探索深化改革开放的经验;第3项:进一步完善刑事诉讼程序,合理配置司法资源,提高审理刑事案件的质量与效率,维护当事人的合法权益;第4项:为推动实施国家创新驱动发展战略,进一步加强知识产权司法保护,切实依法保护权利人合法权益,维护社会公共利益;第5项:为进一步深化改革、扩大开放,加快政府职能转变;第6项:改革完善农村土地制度,为推进中国特色农业现代化和新型城镇化提供实践经验;第7项:进一步完善人民陪审员制度,推进司法民主,促进司法公正;第8项:加强对国家利益和社会公共利益的保护;第9项:推进药品审评审批制度改革,鼓励药品创新,提升药品质量,为进一步改革完善药品管理制度提供实践经验;第10项:实施股票发行注册制改革,进一步发挥资本市场服务实体经济的基础功能;第11项:进一步积累经验,深化行政审批制度改革;第12项:落实农村土地的用益物权,赋予农民更多财产权利,深化农村金融改革创新,有效盘活农村资源、资金、资产,为稳步推进农村土地制度改革提供经验和模式;第13项:进一步落实宽严相济的刑事政策,完善刑事诉讼程序,合理配置司法资源,提高办理刑事案件的质量与效率,确保无罪的人不受刑事追究,有罪的人受到公正惩罚,维护当事人的合法权益,促进司法公正;第14项:加快建立军官职业化制度,构建科学规范的军官制度体系,适应现代军队建设和作战要求;第15项:进一步完善公务员制度,推行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度,拓展公务员职级晋升通道,进一步调动广大公务员的积极性;第16项:为在全国推进国家监察体制改革探索积累经验;第17项:进一步增强生育保险保障功能,提高社会保险基金的共济能力,推进生育保险和基本医疗保险合并实施改革。

   这些目的不仅体现了《立法法》第13条“改革发展的需要”,而且可以在宪法上获得正当性。这些目的既是宪法中“改革开放”的基本国策和“不断完善社会主义的各项制度”任务的具体展开,也与责任制政府、法治和人权保障等重要价值息息相关,由此可以认定所有授权决定均符合宪法上的目的正确原则。但目的的正确性并不必然证明手段的适当性,从四方面限制来看,授权者要素是羁束性的,而且实践中所有授权决定均由全国人大常委会作出。由此,有必要特别关注其他三项要素,即全国人大常委会“如何作出授权决定”的问题。

  

   二、比例原则作为控制地方改革试点的核心手段

   (一)利弊并存的地方改革试点

   地方改革试点及其授权决定之所以具有正当性,是因为其对改革的科学性和稳妥性具有促进作用。作为我国的基本国策,改革无疑应当科学稳妥地进行,必须防止冒进式改革陷整个国家于未知的风险,由此,地方改革试点就成为科学稳妥改革的必由之路。地方试验具有不可取代的功能,“它创造了一种可能性和条件,在较小比例的区域或时间内来衡量试验内容的长处与短处,而这使人们能够在将某一机制推广之前有机会去改善它,或者是在它被证明为没有效率或不妥当时抛弃它,试验同样能够具有一种政治上的功能,它通过证明试验对象的有效性,消除了制度变化给人们带来的恐惧和不安,从而使一项改革更容易被接受”。[2]因此,地方改革试点通过提供试错机会和积累经验教训提高了改革的科学性和稳妥性。而且,它激发了地方在试点实施中的主体作用,有助于落实《宪法》第3条第4款确立的发挥地方主动性和积极性的原则。

   不过,地方改革试点中的权力结构却因国家结构形式的不同而存在差别,试点本身的风险性亦因此有差别。在联邦制国家,自下而上的分权结构决定了各地方均可自发和分散地进行试点,“如果某个州的公民愿意,就可以把自己这个州作为一个试验室,进行新的社会和经济的试验,而对这个国家的其他州却毫无危险。这是联邦制令人高兴的事情之一”。[3]单一制国家却不同,它必须在全国范围内保证法律规则的单一性和同质性,[4]而且地方权力通常由中央所赋予,因此,地方改革试点通常会突破全国性法律,同时也必须由某个权威机关予以批准,这就必然创设一个有资格决定暂停法律实施的权力中心。这一权力具有被滥用的可能,由此具有了通过例外来颠覆常规的危险。

   现代法治的基础是法的常规性,它意味着法律必须是普遍、统一和稳定的,但这种常规性总是受到例外状态的潜在威胁。例如,《魏玛宪法》第48条的紧急命令权最终成为宪法的自我毁灭条款,纳粹正是据此合法地建立了颠覆性的例外状态。在理论上,施米特基于紧急命令权而建立的系统、危险且恶名昭著的例外概念,至今仍然值得我们时刻反思。因此,法律的暂停实施作为例外必须受到严格限制,否则,例外状态会轻易地打开法治的缺口,从而趁虚而入地颠覆整个法秩序。晚近以来,部分单一制国家逐渐将暂停法律的实施作为推进改革的常规手段,如法国在1962年以来允许以地方试点之名暂停法律实施。地方试点虽然有助于提升改革的科学性和稳妥性,但无疑也在紧急命令权以外开辟了暂停法律实施的第二种途径。因此,如何将地方改革试点控制在法治常规性所容许的范围之内,就成为至关重要的问题。

   (二)合比例性控制的基本框架

理想状态的授权地方改革试点决定应当是:由全国人大或其常委会决定在特定时限内于特定地域试验性地实行某种法律机制或措施,并在充分试错和积累经验之后将检验合格的机制或措施推行全国,从而促进整个国家体制的完善与优化。尽管这种权力可以充当促进改革的有力手段,但因为必须采取暂时调整或停止法律适用的形式,所以不能忽视其对宪法秩序所产生的冲击。我国《宪法》第5条第1款确立了“法治国家”原则,其中,“依法治国”必然意味着通过普遍、统一和稳定的法律来对整个国家进行常规性治理,法律的暂时调整或停止适用,只可能存在于《宪法》第67条第20项所创设的紧急状态决定权(属于全国人大常委会)中,并且它必然是备而不用的例外手段。《立法法》第13条所创设的改革手段扩大了《宪法》第67条的例外范围,可能对法秩序产生冲击甚至颠覆性作用。这主要表现为:(1)地方改革试点会减损法制统一性。《宪法》第5条第2款规定:“国家维护社会主义法制的统一和尊严。”如果在某个地方建立一种明显不同于其他大部分区域的法律机制或措施,显然会在法律上形成一定程度的“独立王国”,甚至影响国家的单一制属性。(2)地方改革试点会违背宪法中的平等原则。《宪法》第33条第2款规定:“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 地方改革   试点   授权决定   比例原则   立法法  

本文责编:frank
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/105215.html

1 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2018 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网