欧盟独立防务:开端、问题和前景

选择字号:   本文共阅读 4049 次 更新时间:2003-06-05 14:10:00

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  欧盟成为一个能够自己决定使军队为解决危机问题而采取行动的国际角色,标志着其总体实力的日益增强,是美国单极霸权地位衰落的必然结果。欧盟独立防务表明了欧盟各国在区域范围内,积极尝试和探索与冷战思维及集团对抗模式有别的新型安全观,体现出新时期区域主义的某些要素,具有鲜明的时代特点。

  

  二、实现欧盟独立防务的障碍

  

  欧盟独立防务的启动,虽然是一个良好的开端,但是仍然有许多问题悬而未决,因此付诸实施存在着一系列障碍。概括起来,主要有内部和外部及内、外部关系协调几大制约因素。

  

  (一)内部制约因素

  内部制约因素是指来自于欧盟内部的阻力,使得欧盟难以在短期内将其军事实力提高到独立维护欧洲安全的水平。

  1、欧盟各国步调缺乏一致性,存在着“内耗”。在建立独立的安全防务体系问题上,由于各国不同的利益,导致对欧洲安全和防务的理解有分歧,欧盟各国难以形成共同的防务政策。法、德、英“三巨头” 关心的是争夺安全主导权,都想当欧盟的盟主,利用欧盟来制约对方。另外,对于快速反应部队的职能范围,也存在着争议。英、法两国认为应加强其职能,使它既能采取较小规模的军事干预行动,又具有参与类似科索沃战争那样大规模军事行动的能力,并且进一步主张快速反应部队的活动范围应该超出欧洲,对世界其它地方发生的冲突也应当有干预的责任和能力。而以德国为代表的欧盟大部分成员国认为,该部队的行动范围应当仅局限在“欧洲大西洋地区” 范围之内。即便是欧盟有了一支装备精良的部队,各国在为欧洲部队提供兵源问题上会讨价还价,在为它提供经费问题上也要斤斤计较。这些软件上的弱点是影响欧洲独立防务形成的关键因素。

  欧盟发展独立防务的另一个障碍是斯堪的纳维亚国家各种复杂的政治地位与共同安全政策的关系。爱尔兰、芬兰、瑞典、奥地利等中小国家多顾及维护本国主权与安全利益,觉得倚身以美国为首的北约比较保险,对参加集体防务持冷淡态度。此外,作为北约成员国的土耳其、挪威、冰岛、匈牙利、波兰、捷克因不是欧盟成员国被排除在外而恼火,要求将其作为平等伙伴包括在建立一支欧盟军事力量的初步计划之内。如何对待这些国家,如何使欧盟和北约中的所有欧洲国家自主参与欧盟的军事行动,有待于进一步明确和落实。

  2、欧盟各成员国军费短缺,且防务开支持续下降,面临资金筹措难题。“冷战结束后,美国的防务开支每年约2850亿美元,约占其国内生产总值的3. 2%;而欧盟成员的防务开支加在一起每年只有1650亿美元,只占其国内生产总值的2.1%,不及美国的60%,而且这一数目还在下降。”[13] 以2000年为例,美国军费占国内生产总值的3.4%,而欧盟国家只占1.8%。欧盟最大和最富有的国家德国用于防务的开支还不到其GDP的1.5% 。更有说服力的数字是,在人均国防预算上,每名士兵的费用是美国的30%(1.1万美元比3.6万美元),欧洲同美国的比例是3:1。况且欧盟已经承担了55% 的国际发展援助,66%的国际人道主义援助和40% 的联合国维和行动费用,共同体基金临近枯竭,任何附加开支,都将出自纳税人。承担费用的增加,将会使欧盟的偿付能力受到威胁。在此情况下增加军费,就意味着让纳税人多掏腰包,而议员和政府官员又不想因为增加军费触怒民众而失去选票。

  3、欧盟的军事实力基础薄弱,军队缺乏统一的指挥和训练,军事力量结构及决策和协调机制均不适应对远距离作出快速反应的需要,因而无法立刻履行独立防务的职责。首先,欧盟各国现有的军事力量主要是针对本土防御作战而建立的,既没有足够的运载能力、远程投放能力和进攻能力,因而不能很快完成向任务区的部署,后勤保障能力也还不能适应其高度机动性的要求。其次,欧盟用于军事装备的开支不足(美国每年为800亿美元,比欧盟多两倍多),特别是欧洲的军事研究和开发费用太少(美国每年的军事研究和开发预算为350亿美元,而欧洲仅120亿美元),欧盟军事装备(特别是情报获取手段以及作战飞机)亟待更新。[14] 欧洲的防务专家们认为,“缺少情报搜集领域的防务技术,是不可能有独立的欧洲防务的”。再有,欧盟各国的军工企业间虽然有不少共同研究和开发计划及一些零星的合作,但由于互相之间缺乏协调与合作,不是中途流产,就是成效不大。

  基于上述分析,欧洲要建立自己的军队需要解决三个问题:第一,欧盟各国必须进行彻底的军事改革;第二,在欧洲军队的效率和欧盟各国对它的控制之间寻求平衡;第三,要处理好与北约、欧盟中立国、西欧联盟联系国及欧盟候选国的关系。彻底的军事改革指各国首先要增加军费和对军队进行改组。美国学者舍克、法国学者布洛克—莱内和英国学者格兰特在合著的《加强欧洲防务能力》一文中说,要加强欧洲的防务能力就必须对欧洲主要国家的军队大加改造,包括裁员、更新装备和提高快速反应能力等。[15] 但这些的确不是朝夕之间可以实现的。

  

  (二)外部制约因素

  外部制约因素是指来自于美国的掣肘、俄罗斯方面的疑虑。

  美国对欧盟独立防务持矛盾心态:既想减少美国在欧洲的介入让欧洲人承担维和责任,通过使欧盟国家增强稳定欧洲安全的能力,给美国人减轻压力,又担心欧盟的防务翅膀变硬,致使美军失去留驻欧洲的理由。因此在不断抱怨西欧人对欧洲防务的贡献太小,竭力要求欧洲盟国与其“分担负担” 的同时,并不容许欧洲在北约系统之外另立门户,变相架空美国。所以,美国对欧洲增强军事实力的反应只是一种叶公好龙式的欢迎,虽然口头上表示支持“欧洲独立防务”,但实际上却将欧洲快速反应部队看成是“小北约”,骨子里并不希望欧盟走得太远,不愿看到欧洲独立防务先在北约内实施,然后到北约外发展,最终脱离北约,甚至与北约竞争,从而导致在军事上把美国排斥在欧洲之外。

  美国多次警告欧洲考虑防务问题时要将北约放在首位,要求欧盟承诺北约仍然是欧洲安全主力,欧盟在决定单独行动前务必先征询美国意见,并告之决策过程,否则北约有杯葛欧盟出兵的权利。1、美国划定的底线是,欧洲的独立防务不能架空美国或者让美国失去在欧洲驻军的理由与条件。2、美国为欧盟防务定下的基调是:欧盟防务只能是北约的补充,任何“自主防务” 方案都不能在北约内部制造对手。欧洲只能在北约保护伞下增加军费,重整军力。3、美国对 “欧洲防务特性” 作出了“3D” 评价:美欧离心(decoupling)、防卫资源重复(duplication)、歧视未加入欧盟的北约成员国(discrimination) [16] ,并针锋相对地提出了三个限制条件,即不得放松大西洋联盟;不得与北约结构重迭;不得歧视非欧盟成员国的北约国家。为此,美国必然要对欧盟建立安全机制设置某些障碍,不会甘心将北约的资产无条件借给欧盟使用。4、美国认为只要控制两个基本因素,就不必担心欧洲脱离北约的框架。一是不能设立独立于北约之外的军事机制。欧洲独立的军事部署规模一定要有限制,不得在北约之外另立指挥机构。二是只要欧洲人没有独立的后勤供应和情报能力,其行动仍会受到北约司令部的严密监视,很难采取违背美国人意愿的行为。这说明,欧洲快速反应部队的行动能力将会受到北约的控制,其本身的主导作用极为有限。

  俄罗斯的疑虑也是制约欧盟发展独立防务的一个重要因素。从总体来看,俄罗斯对欧盟国家的独立防务持赞成态度,因为俄罗斯认为这有助于制约美国对欧洲的控制,推动世界格局多极化。但是俄罗斯对欧盟将其排除在欧洲安全框架之外并不满意,所以主张建立以欧洲安全组织为中心的欧洲安全机制。在此情况下,欧盟不得不关照俄罗斯的利益。

  

  (三)内部与外部的关系如何协调

  1、建立美欧新的利益平衡机制

  谈了几十年的“欧洲安全防务” 之所以虚多实少,总是停留在纸上谈兵的层面,始终扔不掉美国拐棍,其中最难解开的疙瘩在于:欧洲一方面想建立和发展自己的防务特性,另一方面又坚持 “北约仍然是欧洲安全的基石”。鉴于其自身安全目前还离不开美国,针对美国的担心和疑虑,欧盟官员在多种场合反复强调,欧洲建立独立防务并非要从北约分离出去,更不是要树立一个北约的竞争对手。欧盟国家再三对美国保证,欧洲快速反应部队只是针对欧洲以后发生地区冲突而成立的,而且只有在北约不愿意卷入的情况下,欧盟才会动用这支军事力量;欧盟建立独立军事力量不会取代北约,不想再组建一支同北约军队的构成一样或实力要小得多的军队,或是一支同北约的军队对立的军队。为此,北约秘书长罗伯逊划定了界限:“欧洲地位的加强不能意味着美国地位的削弱。”[17]

  虽然美欧在安全领域的矛盾较为突出,但是美欧之间仍然存在着共同价值观和不少的共同利益,存在着传统的、默契的互相协调机制。美国之所以能够发挥其巨大的力量,是因为它拥有一系列北约盟国的支持。借用一个军事术语来说就是,北约是一个“力量倍增器”。[18]

  为此,一些美国学者提出成功建立欧洲独立防务所需采取的六项措施:第一,欧盟国家应努力使其军事力量现代化;第二,欧洲人应该表明,北约仍然是他们的第一选择;第三,北约资产必须允许欧盟使用;第四,北约和欧盟必须加强联系;第五,欧美军工企业必须加强相互间的合作;最后,欧盟应尽可能密切与非欧盟北约成员国的交往。[19]

  可见,美欧关系在今后相当长的时期内仍然会保持较为稳定的走势,欧盟组建快速反应部队不会立刻使欧美变为平等的战略伙伴,但是会对建立美欧新的利益平衡机制增加更多的平等因素和色彩。

  2、欧盟同北约加强联系,其结果必然是双方总体军事能力同时得到加强

  欧盟建立快速反应部队的目的是,既维持北约成员国间的同盟关系,又建立在紧急情况下欧洲自己可以作出快速反应的力量。关于欧盟与北约的关系,美国的目标是明确的:“希望ESDI(欧洲防务特性)取得成功。增强欧洲军事能力将使北约联盟更加强大,减轻美国现在不得不处理每一个危机时承担的部分责任。”[20] 1999年12月召开的北约外长理事会的最后公报指出,加强北约的防务能力主要是加强欧洲的防务能力”,“欧洲防务特性的发展将加强北约”。美国设置的“欧盟建立欧洲快速反应部队的计划不但不能削弱北约,反而会加强北约”[21] 的框架,决定了北约只能是有条件地欢迎欧盟独立防务计划,任何欧洲自主防务计划的发展必须置于“北约的保护伞之下”。

  关于欧盟与北约两者的功能,北约秘书长罗伯逊认为ESDI取得成功的三个重要标志之一是 “安全结构不可分割”[22] ,即北约和欧盟必须能够合作。过去,欧洲联盟与北约组织由于互不信任,虽然两个总部都设在布鲁塞尔,但是鸡犬之声相闻,老死不相往来。自1999年以后,欧盟与北约之间的永久性制度化的联系机制一直在建设和商讨之中。北约外长理事会要求同欧盟“在信任的基础上建立更加紧密的联系”。与此同时,欧盟赫尔辛基首脑会议也表示要建立同北约“对话和交换信息” 的 “相应机制”,以保证两个组织之间“完全和充分的磋商、合作与透明度”。随后,欧盟计划与北约设立联合工作小组,这是两个组织建立正式的永久关系的第一步。目前,北约与欧盟已达成了一项临时性安全协议。在紧急情况下,两组织还将启动危机联系机制。这表明美国在无法阻挡欧洲在北约外开展军事能力建设的情况下试图规范欧洲防务合作发展方向的企图。

  3、欧盟在安全防务领域应该密切与俄罗斯的合作

  构建欧洲军事安全结构,必须充分考虑到该结构体系中各个战略力量的利益关系。欧盟、美国和俄罗斯向来就是欧洲安全结构中的主要战略力量,它们之间的矛盾和斗争、协调与妥协,必然会对欧洲安全格局的走势产生重大的影响。(因此,美欧在调整双边安全关系的同时,还应该处理好它们同俄罗斯的关系,欧洲安全离开了俄罗斯,其安全结构将是不均衡的,因而是不稳定的。通过与俄罗斯接触并把它当作共同建立一个新欧洲的伙伴而不是潜在的对手,美国和欧洲能够获得种种好处。最重要的是,欧洲可以从俄罗斯获得航天军事技术,从而可以与强大的美国抗衡,并减小欧盟目前对美国的依赖。有一种观点认为,“从根本上说,欧洲与俄罗斯联合组成一个联邦制的联合体并非无法想象。这一联合体的防务,可以使用俄罗斯提供的核防御系统,而不必依靠布什最近提出的那个欧洲人和亚洲人都不感兴趣的全新的导弹防御计划。”[23]

  欧洲共同外交和安全政策专员索拉纳建议欧盟在安全和防务领域密切与俄罗斯的合作,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:学说连线

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