魏文享:制约、授权与规范——试论南京国民政府时期对同业公会的管理

选择字号:   本文共阅读 172 次 更新时间:2017-07-16 15:40:44

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魏文享 (进入专栏)  

   【内容提要】南京国民政府成立后,通过立法调控及业务管理对同业公会制度进行整顿,其效应是多方面的。过去主要强调了政府管理对于商人团体自主性的扼制,对其积极作用几乎完全忽视。同业公会法律地位的确立和政府的管理有利于同业公会的组织的系统性与规范性,也增强了同业公会的自治权威性和法律合法性。但同时,这种管理又使同业公会面临多种冲突。总体上看,国民政府的管理具有制约、授权与规范的多重效应。

  

   【关键词】同业公会  社团立法

  

   近代工商同业公会制度是在民间工商业者的推动和政府的引导下建立的。为使同业公会能够按照既有的制度安排履行其自治职能,并协助政府行政,民国时期各届政府通过立法及种种其它措施对同业公会进行管理。在已有商人团体研究中,除肯定政府在促进商人团体的数量发展方面的功效外,对于政府的管理多持否定观点。南京国民政府在1929年前后对商人团体的立法及改组主要被看作是对市民社会的压制。此类观点固然有一定的道理,但主要是立足于商人团体一种单向性的考察。南京国民政府颁布的同业公会法令不仅仅是对其组织设置、行业划分进行规定以促进其数量上的增长和治理结构的规范,法令及管理措施也体现了政府对于同业公会在国家治理结构中的制度安排,对同业公会的职能发挥有着多重影响。加强政府对同业公会管理政策的探讨有利于从政府的角度来认识二者的博奕关系,并了解在实际运行中所存在的经济自治权与法律合法性、公共事务与行业业务等方面的冲突与融合。

  

   一、政府对同业公会的立法调控

  

   晚清民初以后,民间社团不断得到发展。这些社团以其组织性的集团力量在国家的政治、经济和社会生活中占据越来越重要的地位。因此,在宪法名义上规定公民享有结社自由的基本权利的同时,各届政府也不得不以行政或者立法手段对民间社团加以管理,以巩固自身的统治基础,稳定社会秩序。南京国民政府建立以后,一方面颁布普适性的社会团体法规,对各类社团进行原则性的规范,另一方面则以专项性的法规对特定团体进行调控。

  

   (一)社会团体立法

  

   工商同业公会作为行业组织,受到专项法规的规范;同时,作为广义的社会团体,它也要受到有关社团立法的制约。在过去的研究中,论者多关注同业公会法规对于其组织的影响,而忽视了社团立法所形成的宏观制度环境。南京国民政府建立以后,并非单独对商会、同业公会等商人团体进行立法改组,而是进行了系统的社会团体立法。国民政府加强对社会团体的改组与法令建设是有其很深的政治背景的。在国民党由革命党向执政党转型以后,党民关系由动员体制转变为控制体制,“国民党从而由一个有着广泛群众基础的革命党蜕变为一个以官僚政客为主的执政党。”[1](p103),1928年2月,国民党二届四中全会撤销了农民、工人、商人、青年、妇女五部标志着国民党与民众的组织纽带首先被割断。1928年10月,国民党制定了《中国国民党训政纲领》,规定了训政时期以党治国的原则,确立了国民党一党专政的训政政治体制。在这一制度背景下,国民党对包括商会、同业公会在内的民众团体重新进行了制度建构。1928年8月召开的二届五中全会和1929年3月召开的“三大”进一步从制度层面改变和调整了大革命时期国民党民众运动的指导方针,从而完成了“国民党不要民众”的立法过程[1](p104)。从其本质来讲,国民党并非不要民众,而是要重新建立“党群”关系,由过去的重动员、革命改为重引导、管理。因此,在裁撤五部后,国民政府先后制订和颁布了《国民党中央民众训练计划大纲》、《训政时期民众训练方案》、《人民团体组织方案》、《修正人民团体组织方案》等众多法规,对人民团体的组织原则、组织程序、训练计划以及与国民党、国民政府之关系均作了明确规定(注:这几项法规请参见中国第二历史档案馆编:《中华民国史档案资料汇编》第5辑第1编,政治(三),江苏古籍出版社1994年版,第10-45页;中国第二历史档案馆编:《国民党政府政治制度档案史料选编》,安徽教育出版社1994年版,第645-648页。),力图建立在国民党及政府领导下的人民团体体系,以巩固国民党政府的社会基础。

  

   同业公会自然属人民团体之列,并与商会同被列为职业团体。1930年7月17日,国民政府颁布了《修正人民团体组织方案》,规定,人民团体除地方自治团体外分为职业团体与社会团体两种,职业团体有农会、工会、商会、工商同业公会等,社会团体有学生团体、妇女团体、文化团体、宗教团体、各种慈善团体等[2](p252)。在颁布了一系列关于民众团体的一般法规的同时,还颁布了包括商会法、同业公会法等在内的其它专门法规,对商人团体、工人团体、农民协会、文化团体等主要社会团体进行规范。1929年10月,正式颁布了《工会法》;1930年12月,在1928年《农民协会组织条例》的基础上颁布了《农会法》;1930年1月23日,又出台了《文化团体组织大纲》(注:《工会法》和《农会法》分别参见中国第二历史档案馆编:《中华民国史档案资料汇编》第5辑第1编,政治(三),江苏古籍出版社1994年版,第95、477页。)。这样,在这些法规指导下,国民党政府对原有商人团体、工人团体、农会等民众团体进行了全面整顿,形成纵横交错的民众团体组织系统:

  

   如此密集的社会团体立法目的是为了对包括商会、同业公会在内的民间社团进行系统整顿和监督。就各团体法规的内容来看,主要涉及的是:社会团体的登记,如登记的程序和条件、登记机关的权利义务以及申请登记的社会团体的权利和义务;社会团体的职能范围及其限制,即社会团体的活动必须要符合国家法律;社会团体的内部管理,如社会团体的组织设置等;社会团体的中止与解散等。1930年1月国民党中常会第67次会议修正通过的《人民团体组织方案》规定,“本党对于依此标准所组织之人民团体,应尽力扶植,并加以指导。对于非法团体或有违反三民主义的行为之团体,应严加纠正,或尽力检举,由政府分别制裁之。”在向经核准合法成立的职业团体颁发的许可证中,须明列以下事项:不得有违反三民主义之言论及行为;接受国民党之指挥;遵守国家法律,服从政府命令等,如有违反者受应得之处分[3](p647)。

  

人民团体分类及组织系统图

  

   通过社会团体立法,国民党及政府可以掌握社会团体的分布、监控社会团体的活动、引导社会团体的发展方向,为社会团体的运作设定了制度性空间。在法律适用上,某一团体既适用于专项法规,但也要受到普适性社会团体法规的约束。与专项性法规相较,普适性社会团体法规显然重视的是团体的政治意义。正如有论者认为:“盖过去一般人之观点,是唯恐工商业有组织,视工会为罢工之总机关,视农民协会为捣乱社会秩序之祸者,视商会为沟通洋人之秘密机构,所以民国初年的同业组合,是有实无名,偷偷摸摸的,如哥老、汉流一样的,似乎是一种秘密的结群组织。因为不便于公开,也不敢公开的缘故,参加某一种同业组合的份子,都是经过严密的考察和麻烦的手续才可以取得会员资格的。”[4](p8)在法令颁布之前,晚清时期的会馆、公所虽未必是“偷偷摸摸”的,但仍然有一定的政治风险。现在,政府出于发展经济、稳定社会的考虑,转而采取正面的法令规范的办法来引导其设立,规范其运作,当然具有不同的意义。从这个角度来理解,社会团体立法既是对民间社团的督导,也是一种保障。

  

   (二)同业公会立法

  

   从1918年北京政府颁布《工商同业公会规则》及《工商同业公会规则实施办法》以后,统一的行业组织立法体系就开始形成。1923年4月14日,北京政府农商部公布了《修正工商同业公会规则》。这几部法规对同业公会的组织程序、同业认定、章程内容等方面进行了规定。

  

   南京国民政府建立以后,对商人团体立法更为重视,“自国府奠都金陵后,首注意于商会问题之解决,由工商部法规讨论委员会拟定商会法草案,经立法院议决通过,并同时制定工商同业公会法,颁布施行,以为组织标准。盖来吾国固有公所、会馆制度精神,由同业公司、行号成立公会,复由同业公会合组各地商会,如治宫室然,公司、行号则群材也,公会为栋宇之任,而商会则构成大厦焉,用能身之使臂,臂之使指,互相继承,蔚成健全工商之组织”[5](p2)。在固有的公所、会馆制度精神的基础之上,建立商人团体的宫室结构,可以说是国民政府进行相关立法的基本宗旨。

  

   1929年8月,南京国民政府颁布新的《商会法》和《工商同业公会法》,取消商民协会,并以新法为依据对原有商会、同业公会进行改组整顿(注:关于商会与商民协会之争请参见:张亦工《商民协会初探》,《历史研究》1995年第1期;约瑟夫·弗史密斯《商民协会的瓦解与党治的失败》,《国外中国近代史研究》,第20辑,中国社会科学出版社1992年版;朱英《再论国民党对商会的整顿改组》,《华中师范大学学报》2003年第5期;赵利栋《党、政府与民众团体—以上海商民协会和上海总商会为中心》,“中华民国史(1912-1949)国际学术讨论会”论文,2002年8月,北京;乔兆红《1920年代的商民协会与商民运动》,中山大学博士学位论文,2003年6月。)。《工商同业公会法》要求各公所、行会、会馆、原同业公会或其它名称的同业团体均须依本法改组,重新登记注册。如果不依法改组的同业公会均不被国民政府所承认。在该法颁布后,同业公会的数量有大幅增长,在名称、章程、组织等方面也较北京政府时期更为规范[6]。

  

   综合该法及《商会法》、《工艺同业公会规则》,可以对同业公会的法律属性及职能范围有一个较为全面的认识。这些法规体现了国民政府对于同业公会的制度安排及职能设定。

  

   (1)同业公会法令对于同业公会的加入、组织、章程等方面均有详细规定。这几项法规对于同业公会的发起条件、组织程序进行了规定。要求同业公会须制订章程,并报主管官署审批。章程应载明同业之名称、地点、宗旨及办法,职员之选举及其权限,关于会议之规程,关于同业入会及出会之规程,关于费用之筹集及收支方法,关于违背规章者处分之方法。这些条款的规定主要是从组织制度及运行规则方面来对同业公会进行规范,对于加强同业公会的组织动员及治理绩效具有重要作用。

  

(2)关于同业公会之法人地位。在1927年11月颁布的《工艺同业公会规则》中,规定“各种同业公会,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:邢宗民
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文章来源:《华中师范大学学报:人文社科版》2004年4期

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