中央内参:关于应对人口老龄化与发展养老服务的调研报告

选择字号:   本文共阅读 1257 次 更新时间:2017-07-05 11:18:56

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全国人大内务司法委员会调研组  

   特别说明:本文系全国人大内务司法委员会调研组完成的专题调研报告,于2016年8月29日提交给第十二届全国人大常委会第22次会议审议时参考。经全国人大内务司法委员会同意,作为《社会保障评论》特稿予以公开发表,发表时有删节。文章较长,深度、高度、广度具备,信息量极大

  

   【摘要】人口老龄化是贯穿我国21世纪的基本国情,发展老龄事业任重道远。在国家发展养老服务业中,应当优先发展居家养老服务,并全面放开养老服务市场,撬动社会资本参与;同时,还迫切需要理性促进医疗卫生与养老服务相结合,建立独立的长期护理保险制度。

  

   2015年12月,全国人大常委会第十八次会议听取和审议了王胜俊副委员长代表执法检查组所作的关于检查老年人权益保障法实施情况的报告。按照常委会2016年监督工作计划,第二十二次常委会会议将听取和审议国务院关于研究处理老年人权益保障法执法检查报告及审议意见情况的反馈报告。

   为了解有关情况,督促有关方面做好相关工作,全国人大内务司法委员会调研组于2016年5—7月,先后走访了全国老龄办、民政部、人社部、国家卫生计生委、国家发改委、财政部,赴北京、宁夏、吉林等地调研。通过走访和调研,形成以下几点基本认识:

   第一,人口老龄化是贯穿我国21世纪的基本国情。我国自1999年底步入人口老龄化社会,到2015年底,全国60周岁以上老年人口达2.22亿,约占总人口的16.1%,其中65周岁以上老年人1.44亿,占总人口的10.5%。据预测,到2025年,我国老年人口将达到3亿,2033年突破4亿。到2053年,老年人口规模将达到峰值4.87亿,占比达到34.9%。老龄化持续发展,将成为贯穿我国21世纪的基本国情。2012年修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》明确规定:“积极应对人口老龄化是国家的一项长期战略任务”。

   第二,党和国家高度重视老龄工作。早在2000年,中共中央、国务院就作出了《关于加强老龄工作的决定》。2015年10月,习近平总书记就加强老龄工作作出重要指示:“有效应对我国人口老龄化,事关国家发展全局,事关亿万百姓福祉。要立足当前、着眼长远,加强顶层设计,完善生育、就业、养老等重大政策和制度,做到及时应对、科学应对、综合应对。此事要提上重要议事日程,‘十三五’期间要抓好部署、落实。”党的十八届五中全会和“十三五”规划纲要都明确要求“积极开展应对人口老龄化行动”。2016年5月,习近平总书记在中央政治局第三十二次集体学习时发表重要讲话强调,坚持党委领导、政府主导、社会参与、全民行动,推动老龄事业全面协调可持续发展。中央的要求和习近平总书记重要讲话,为有效应对人口老龄化指明了方向。

   第三,“十三五”时期是我国应对人口老龄化的重要战略机遇期。十多年来,我国人口老龄化虽然发展很快,给经济社会带来诸多挑战,但与发达国家相比,未来10年特别是“十三五”时期,我国劳动年龄人口仍较为充足,社会抚养负担较轻,同时经济保持在合理运行区间,结构调整取得积极进展,这为开展应对人口老龄化行动提供了难得的机遇期。我国必须抓住机遇期,增强紧迫感,加强顶层设计,健全工作机制,从人口战略、生育政策、社保体系、养老服务、人才培养、环境支持、社会参与等多方面进行系统研究,提出应对措施,积极付诸行动,为我国应对深度老龄化的到来赢得战略先机。

   第四,积极应对人口老龄化行动已经启动。从走访和调研情况看,“十二五”期间特别是党的十八届五中全会以来,我国老龄工作进入主动作为新时期。全社会积极应对人口老龄化意识显著增强、行动逐步展开,各级党委、政府及有关部门把老龄工作摆上重要议事日程,出台了一系列法规规章和规范性文件。据不完全统计,2013年以来,仅中央层面印发的有关促进养老服务业发展的政策文件就达50多件。各地从实际出发,积极实践、勇于探索,积累了不少经验,取得了显著成效,比如北京市全面推进居家养老服务,宁夏自治区、青岛、长春、南通市积极开展长期护理保险探索,等等。总体上看,覆盖城乡的养老保障体系初步形成,养老服务业得到较快发展,老年人社会参与受到重视。

   第五,发展老龄事业任重道远。我国人口老龄化的主要特征是:规模大、来势猛、城乡倒置、未富先老、区域不均衡、不健康老人多、家庭小型化导致其养老功能弱化。这些特征决定了我国应对人口老龄化难度大,任务重。

   目前,我国老龄事业发展还存在顶层设计不够系统,社会化服务差距较大,对失能、高龄老年人的长期照护保障制度尚未形成,养老服务人才严重短缺,社会力量参与老龄事业仍存在动力不足、困难较多等问题。应对人口老龄化时间紧迫,任重道远。

   在走访中央有关单位、赴地方调研基础上,内务司法委员会调研组形成了关于居家养老服务、关于社会力量参与养老服务、关于医疗卫生与养老服务相结合、关于长期护理保险等分报告,供全国人大常委会组成人员审议国务院反馈报告时参考。


分报告之一 关于居家养老服务

  

   2016年5月27日,习近平总书记在中共中央政治局第三十二次集体学习时强调,要“构建以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系。”十二届全国人大四次会议通过的“十三五”规划纲要中,明确提出建立多层次养老服务体系,巩固和加强居家养老服务的基础地位。

  

   (一)居家养老服务的概念

   居家养老服务是指以家庭为基础,在政府主导下,以城乡社区为依托,以社会保障和社会服务制度为支撑,由政府提供基本公共服务,企业、社会组织提供专业化服务,基层群众性自治组织和志愿者提供公益互助服务,满足居住在家的老年人社会化服务需求的养老服务模式。

   居家养老服务应当符合以下几个基本要素:

   1.居家养老服务的对象是居住在家中的老年人。居家养老服务,顾名思义,就是为居住在家中的老年人提供的服务。它不同于机构养老,也不同于传统的家庭养老,是随着社会保障制度的建立健全和社会服务事业的发展而产生的一种新型养老模式。

   2.居家养老服务的经济支持和服务提供来源多样。传统上,中国老年人养老所需的经济支持和服务提供主要来自家庭成员,就是通常所说的“养儿防老”。随着社会保障体系的建立完善和家庭小型化、空巢化带来的家庭服务功能弱化,养老的经济来源中除了赡养人、扶养人的经济供养外,社会保险金、政府福利补贴、救助救济等所占比例越来越高。服务的提供者也不再限于家庭成员,而更多来自家庭以外,包括政府提供的基本公共服务、企业提供的市场服务、社会组织提供的慈善服务等。居家养老和机构养老的兴起,体现了传统家庭养老逐渐向社会养老模式转变。其中,居家养老方便家庭成员继续按照传统方式照顾老年人,尤其体现了家庭养老和社会养老的有机结合,但居家养老的“家”,物理意义已大于伦理意义。

   3.居家养老服务是专门的、多层次的服务。居家养老服务不同于普遍适用于所有社会成员的一般性社会服务,主要是指针对老年人的生理和心理特点所提供的专门服务,涵盖生活照料、医疗护理、精神慰藉、文体娱乐等多方面。以生活照料为例,当老年人能够自理,他所需要的日常服务例如家政保洁、送货上门等,与其他社会成员并无本质区别,但是当吃饭、穿衣、洗漱、洗澡等日常琐事都需要人帮忙时,就需要专门的照料服务。

   4.居家养老服务必须依托于社区服务。养老服务具有很强的人身性,而且根据老年人的身心特点,要求便捷可及、安全优质、价格合理。与居住在专门机构获得“一站式”服务不同,分散居住在家中的老年人,必然面临服务“送上门”或者“走出去”接受服务的问题,这就要求服务设施、服务人员的布点和活动半径在合理范围内。发达国家的经验和我国实践都表明,以城乡社区为基本单元,依托社区设施和组织机构,并与其他社区服务相综合,优化资源配置,是使居家养老服务经济可行的必然途径。

  

   (二)发展居家养老服务的意义

   1.发展居家养老服务符合民情与国情。

   首先,中国人讲求累世同堂、天伦之乐。根据调研,倾向选择居家养老的老年人超过90%,只有不到10%的老年人考虑选择机构养老。在老年人晚年入住养老机构比较常见的西方国家,因为享受家庭和社区氛围的老年人精神和身体状态更好,近年来也逐渐兴起“原居安老”的潮流,政府则注重依托各类非营利组织,大力完善社区照顾系统。

   其次,虽然我国养老服务体系建设投入逐年增多,“十二五”末每千名老年人拥有养老床位数达到30张,但由于区域发展不平衡等因素,仍不能适应老年人入住养老机构的需求,很多地方存在城区养老机构一床难求,郊区、县乡养老机构空置率较高的情况。

   第三,与发达国家在经济高度发展基础上步入老龄化社会不同,我国呈现典型的“未富先老”特征。居家养老服务费用较低,适合一般家庭的经济承受能力。

   2.发展居家养老服务能产生更大的经济社会效益。

   首先,能大大减轻家庭负担,让劳动年龄人口有更多的时间和精力投入到工作中去。据统计,我国目前已有超过4000万失能、半失能老年人。一个家庭如有失能老人需要照顾,子女势必分散很大一部分时间和精力,很难全身心地投入工作。雇请住家保姆,不仅不专业,也会带来很大经济负担。居家养老服务以日间托老所等为依托,组织社工、志愿者、医护人员等将养老服务延伸到社区和家庭,不仅能切实改善这些失能老人的生活品质,也普遍降低了照护成本。

   其次,与机构养老相比,居家养老服务是一种投入小、经济和社会效益较高的养老方式。机构养老需要兴建或者租赁基础设施,居家养老却能最大程度地利用老年人家庭的住房资源,相当于建起了“没有围墙的养老院”。

   第三,能创造更多的就业岗位,推动经济转型。据测算,当前我国养老服务就业岗位潜在需求超过500万个,2020年将超过1000万个,其中相当数量的岗位都将产生在居家养老服务中。同时,养老服务也是朝阳产业,将成为调结构、惠民生、促升级的重要力量。

  

   (三)居家养老服务发展中存在的困难和问题

   自2000年在部分省(区、市)开展试点以来,我国居家养老服务的发展已经走过十五年。发展过程体现出政府主导、循序渐进和城镇优先的特点。截至2015年底,全国城乡社区综合服务设施15039个,城镇社区和50%左右的农村社区有了居家养老服务设施。然而,整体而言,我国居家养老服务仍处在发展初期,还存在一些突出的困难和问题。

1.居家养老服务发展整体滞后。与机构养老服务相比,居家养老服务的发展明显落后。从起步时间看,公办养老机构的雏形是建国后国家兴办的社会福利机构,随着经济社会的发展,这些机构得到持续投入,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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学友讨论

严雅晖 2017-07-05 17:32:10

  通篇不谈高官养老改革问题!

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