梁君瑜:行政程序瑕疵的三分法与司法审查

选择字号:   本文共阅读 252 次 更新时间:2017-06-28 09:28:21

进入专题: 行政程序瑕疵   三分法   狭义程序瑕疵  

梁君瑜  

   摘要:  在行政程序法典阙如的情形下,我国新《行政诉讼法》担纲了规范行政程序瑕疵类型的重任。新法对行政程序瑕疵采取“违反法定程序”与“程序轻微违法”的二分法,忽略了司法实践中大量存在的第三种类型:不被撤销或确认违法,而是由法院予以指正并判决驳回诉讼请求的“狭义程序瑕疵”。在引入“狭义程序瑕疵”而形成三分法后,有必要在制度层面增设“忽略不计(视为合法)”之法律后果。同时,基于完善行政程序瑕疵的判决方式考虑,除了应排除撤销判决中的部分撤销之适用、质疑责令重作判决不受限制之正当性、反对增设补正判决作为确认违法判决之从判决外,还应防止法院因宽泛认定“狭义程序瑕疵”而大量作出驳回诉讼请求判决的现象。为此,应以“违反程度轻微且行政机关自行实施了有意义的补正”作为适用驳回诉讼请求判决之前提。

   关键词:  行政程序瑕疵 三分法 狭义程序瑕疵 视为合法 驳回诉讼请求判决

  

引言

  

   美国大法官福兰克弗特曾言:“自由的历史基本上是奉行程序保障的历史。”[1]这充分揭示了程序保障的重要性。现代法治国家对程序保障之重视,突出体现在本国行政程序立法的完善及奉行。时至今日,我国尚未出台行政程序法典,对行政程序瑕疵的类型、法律后果及处理方式尚缺乏系统而完整的规定。学界对行政程序瑕疵的司法审查问题虽关注良久且着墨甚多,[2]但基本是以1989年《行政诉讼法》(以下简称“旧法”)为论述背景。而旧法因存在行政程序瑕疵的类型粗放、法律后果单一、判决种类不完备等问题,长期遭到学界的口诛笔伐与部分法院的“束之高阁”,已呈现出立法与学理、规范与实践之间的严重背离。[3]2014年修订的新《行政诉讼法》(以下简称“新法”)对行政程序瑕疵的类型作了“违反法定程序”与“程序轻微违法”之二分,在法律后果上留有无效、可撤销与确认违法的余地,而在判决方式上则涉及确认无效、撤销(含重作)与确认违法判决。

   应当说,新法的规定契合了我国行政诉讼理论发展的精细化趋势,对行政程序瑕疵的类型及后果加以细分、对判决方式予以完善,均强化了我国行政程序瑕疵之司法审查的科学性与可操作性。但是,新法背景下的前述司法审查仍面临三重困惑,亟待消解。其一,在行政程序瑕疵的类型上,“违反法定程序”与“程序轻微违法”该如何准确界定,“对原告权利不产生实际影响”的“程序轻微违法”又该如何理解,以及在“违反法定程序”与“程序轻微违法”之外,是否还存在第三种类型——单纯通过静态的救济[4]或补正遗漏程序而无需确认违法的“狭义程序瑕疵”?[5]其二,在行政程序瑕疵的后果上,除无效、可撤销与确认违法外,是否还需增设“忽略不计”(即视为合法,下同)之情形,以应对“狭义程序瑕疵”的引入?其三,在判决方式上,法院对行政程序瑕疵行为能否适用撤销判决中的部分撤销?原行政行为因程序瑕疵而遭法院撤销后,现行法及司法解释均允许被告基于同一事实和理由作出与原行为基本相同的行政行为,这一重作判决的特殊安排是否妥当?当法院针对“狭义程序瑕疵”适用驳回诉讼请求判决时,需满足哪些前提?等等。

   面对上述困惑,本文将通过检视新法及相关司法解释中涉及行政程序瑕疵之司法审查的规定,同时结合对我国司法实践图景的考察,尝试以三分法重构行政程序瑕疵之类型,并对三分法下行政程序瑕疵的法律后果及判决方式予以完善。

  

一、规范解读:二分法下的行政程序瑕疵类型

  

   法学范畴下的“程序”,主要体现为按照一定的顺序、方式和步骤来作出法律决定的过程。[6]相应地,行政程序就是由行政行为的步骤、顺序、时间、方式要素构成的行政行为过程之总和。[7]新法第70、74条分别出现“违反法定程序”与“程序轻微违法”的表述并赋予二者不同的法律后果,实则明确了行政程序瑕疵的两种基本类型。

  

   (一)“违反法定程序”之界定

   理解“违反法定程序”之关键在于正确界定“法定程序”,而其首要疑惑在于如何界定“法”的范围。对此,学界的基本共识为法律、法规、规章均纳入“法”的范畴,但宪法、行政规范性文件(俗称“红头文件”)、正当程序原则是否纳入则争议较大。

   首先,主流观点认为我国的宪法解释机关仅全国人大常委会一家,法官无权在审判过程中解释宪法。虽然援引宪法审判在实践中偶有出现,但高度抽象性的宪法条文面临适用上的随意空间。并且,在缺乏较为发达的宪法解释机制之国情下,将宪法纳入此处“法”的范围实则意义甚微。[8]而相反观点则认为宪法中有关原则的规定(如人格尊严的规定)才是法定程序的根据,故此处的“法”应包含宪法。[9]

   其次,行政规范性文件应否纳入“法”的范畴?否定论者认为此类文件因其制作主体零乱、形式上不规范而容易导致适用冲突,[10]故不宜纳入。肯定论者则指出此类文件在客观上起到直接约束人们行为的效用,但即便如此,持该论者也多半是附条件地肯认此类文件的“法”地位。例如,此类文件须对行政机关设定程序义务、[11]对相对人有利[12]或对相对人设定涉及其权益的外部程序(不论是授予利益还是课予义务),[13]才具有“法”地位。

   最后,正当程序原则作为学理概念与舶来品,将其直接运用于我国行政审判的做法长期遭受质疑。然而,随着该原则在司法实践中的晨光初现,晚近的不少观点都主张将其纳入“法”的范围。[14]此外,也有学者主张切断法的位阶与法定程序之联系,认为“重要程序”都应纳入法定程序的范畴。[15]

  

   (二)“程序轻微违法”之辨明

   除了界定“法”的范围外,对“轻微违法”的理解也常常使人疑惑。学界对“程序轻微违法”的直接探讨尚不多见,但借助近似概念——“程序瑕疵”——的研究来勾勒“程序轻微违法”之轮廓则反映出足够热情。在旧法时期,学界对行政程序瑕疵的认识存在广义与狭义之分。广义的行政程序瑕疵被作为程序违法、程序不当的上位概念使用,这也是常用的理解;而狭义的行政程序瑕疵则指代“在保证主要事实明确、实体基本公正基础上的次要性程序违反”,其在法律后果上不以无效或被撤销为必然。[16]在后一种意义上,行政瑕疵行为是轻微或微小的行政违法行为,[17]亦即“瑕疵”与“轻微违法”同义。在新法出台后,草案二审稿中“程序轻微瑕疵”的表述未获保留,这与“瑕疵”本身的多义性不无关系。但学界对“程序瑕疵”的探讨并未终止。例如,有学者认为“程序轻微违法”依旧是违法,不应与“程序瑕疵”相混同。从该学者的论述来看,其认为“瑕疵”是比“轻微违法”的程度还要轻的不规范行为,但二者的界限何在,则没有说明。[18]

   从司法实践来看,法院在裁判文书中使用的“程序瑕疵”不被视为违法。例如,在“吴桂杰与朝阳市城管执法局行政强拆上诉案”中,法院认为被诉强拆行为没有制作法律文书,属程序瑕疵,但不违反法律。最终维持了一审法院的确认有效判决。[19]又如,在“宜昌市妇幼保健院与宜昌市工商局行政处罚上诉案”中,法院认为工商局的处罚决定书内容不完备,属轻微瑕疵,但该瑕疵没有达到侵害相对人合法权益的程度,不影响该决定的有效成立,故不能认定为程序违法。最终维持了一审法院的维持判决。[20]可见,这里使用的“程序瑕疵”不同于“程序轻微违法”,因为后者基于是否实际影响原告权利,将分别采取撤销判决、确认违法判决。为了与广义上理解的行政程序瑕疵有所区别,本文对裁判文书中出现的这种既不被撤销也不被确认违法的“程序瑕疵”统称为“狭义程序瑕疵”。综上,“程序轻微违法”应是介于“违反法定程序”与“狭义程序瑕疵”之间的过渡地带。

  

   (三)“对原告权利不产生实际影响”的“程序轻微违法”之判定

   依照新法,行政行为程序轻微违法但对原告权利不产生实际影响的,将由法院判决确认违法,不作撤销处理。但如何判定“程序轻微违法”以及“对原告权利不产生实际影响”,尚缺乏进一步的法规范说明。

   长期以来,行政程序被视为一种工具理性,服务于某个实体目标。一旦目标被确定下来,工具理性原则就要求在执行过程中的每个连续性阶段或层次上采取的行为都是被合理设计以实现目标的。[21]然而,此种观念导致的不良后果是使得判断一项程序好坏的标准完全依附于该程序能否获致一个公平、正义的“好结果”。由此产生了立法层面的不良连锁反应:试图为程序的设计和评价预先提供一套实质性价值的判断标准,而这不仅很难如愿以偿,反倒有可能回归“重实体、轻程序”的窠臼,甚至蜕化成彻头彻尾的程序工具主义。[22]鉴此,一种提倡程序自身价值的观念逐渐受到重视。

   较早关注此问题的是美国学者萨默斯,其将程序的价值评判标准分为两类:其一,“好结果效能”(good result efficacy)标准。若程序是对实现好结果有意义的手段,则可对该程序作出积极评价;其二,“程序价值”(process value)标准。独立于实体结果之外,若程序自身蕴含了实现诸如参与性统治、程序理性和人道性等效能,则该程序是一种“好”的程序。[23]隐匿于标准分歧的表象背后,上述程序工具主义与程序本位主义之间的决裂,为我们正确判定“对原告权利不产生实际影响”提供了思路;而通过分析程序价值中被违反价值的重要性及违反程度,则有助于划定“程序轻微违法”的疆界。

   首先,“对原告权利不产生实际影响”意味着所触犯的某项程序并非基于保证实体结论的正确性而设。易言之,这类程序不是为了形成“好结果”,而是出于行政效率、文明执法等其他考虑,例如遵守期限、表明身份、制作书面行政决定、教示救济途径及期限、送达处理决定等。具体而言,遵守期限是为了督促行政机关积极治国理政、避免拖延不决;表明身份则有助于使相对人尽快了解状况并积极配合;制作书面行政决定是基于使相对人清晰、快捷地认识行政行为内容的考虑;教示救济途径及期限旨在使相对人获取正确的救济信息进而维权;送达处理决定则保护了相对人的知情权,反映了执法由隐蔽走向公开的文明转向。上述程序均与行政行为的实体结论无涉,因而被违反后也不会对原告权利产生实际影响。[24]相比而言,回避、说明理由、赋予陈述意见之机会、举行听证、先取证后裁决等则与实体结论的公正性息息相关。申言之,程序的独立意义在于“正义不只是要被实现,而且是要被看着实现”,以及“经由程序达成正确性担保”。[25]此种观念即罗尔斯所倡导的“纯粹程序正义”:决定结果正当的唯一标准,在于遵守一种正确或公平的程序,经由该程序产生的任何结果将被视为公正。[26]照此,这些程序都事关过程的直观公正性与结论的可接受性,因而对它们的违反均被视为对原告权利产生了实际影响。

其次,“程序轻微违法”既是一个价值重要性的判断问题,又是一个行为程度问题。若被违反程序之价值具有基础性地位,则该程序构成“最低限度的公正”并可引申出程序性权利之诉求,违反的后果难言“轻微”。至于违反行为本身的程度是否轻微,则难以划定明确标准。如果说“对原告权利不产生实际影响”强调的是无碍实体法之人身权、财产权等,那么“程序轻微违法”则意味着不能损害相对人的程序性权利。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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