郑戈:美国财政宪法的诞生

选择字号:   本文共阅读 208 次 更新时间:2017-06-23 12:42:40

进入专题: 财政宪法   征税权   借债权   国家信用   宪法实施  

郑戈  

  

   摘要:  美国独立战争是一场因税而起的革命,而革命本身却导致了必须用税来偿还的巨额债务。《邦联条例》所创建的政府结构不利于清偿国债,或者说,其所要求的以各州为清偿主体的还债模式会导致邦联的解体。1787年制宪会议是国家主义者们为挽救合众国而作出的努力,其主要目的是赋予联邦以清偿国债所需的财政汲取能力。还债这一杠杆最终撬出了一部宪法和一个国家。有了宪法之后,汉密尔顿通过自己的行动激活了其中的关键条款,为美国财政宪法的权力维度奠定了基础,而盖乐庭则通过自己的行动矫正了汉密尔顿方案中隐含的利维坦倾向,为这部宪法的限权维度打造了基石。因此,通过对这一段历史的梳理,可以分析出美国财政宪法的生成机制和活力来源。

   关键词:  美国财政史 财政宪法 征税权 借债权 国家信用 宪法实施

  

   在政府的各项工作中,事关收入的那些被公认为是最为精细复杂也最为重要的。财政收入是政府的灵魂,如果这个灵魂没有在我们的政府中被激活,政府就是一具只能被火葬的尸体。[1]

   —费舍·艾慕斯(1758-1808),美国第一届众议员

  

   引 言

   在美国首都华盛顿那些彰显帝国气象的建筑物中,毗邻白宫的财政部大楼显得大气而内敛。财政部大楼的南面,正对着亚历山大·汉密尔顿广场,矗立着美国开国元勋之一、第一任财政部长亚历山大·汉密尔顿(Alexander Hamilton, 1755-1804)的雕像。在美国财政部的北广场,宾夕法尼亚大道15号的角落里,矗立着美国第四任、同时也是在任时间最长的财政部长阿尔伯特·盖乐庭(Albert Gallatin, 1761-1849)的青铜雕像。美国财政系统的宪制基础正是在这两位关键人物的努力下奠定的。

   从制定一部宪法到确立一国的宪制,其间的艰难和曲折即使在美利坚合众国这个“无中生有”的近代新兴国家也是万言难尽的。实际上,美国的建国过程绝非到独立战争和费城制宪为止,“美国革命”也不是一个单数的事件。美国“财政革命”的第一个关键时期是1790年至1792年,在此之前,美国没有全国统一的货币,没有国家银行,几乎没有财政收入,更没有证券市场。也就是说,它缺乏一个主权国家所需要的基本生存条件:财政汲取能力。到1793年,美国联邦政府的财税收入达到470万美元,足以支撑政府运作和偿还巨额的国债利息。美国银行在费城成立并有了若干支行。美国铸币局开始运作并发行全国统一的货币。费城、纽约和波士顿的证券市场上开始交易美国国债和美国银行股票。[2]这个阶段发挥最关键作用的人物是美国第一任财政部长亚历山大·汉密尔顿。一旦国家有了强大的财政汲取能力,另一个问题就浮现出来:如何控制这个倾向于变得贪得无厌的利维坦,使其收支能够接受监督,并服务于公共利益。这个方面的制度建设在杰斐逊担任总统期间获得显著进展,其间作出主要贡献的人物是盖乐庭。在他漫长的任职时间(1801-1813)内,许多关键的财政宪制要素得以确立。

   本文试图通过考察这一时期美国财政宪制的演进史来探讨这样三个问题。其一,美国革命是一场针对英国政府“违法行为”的革命,而不是针对英国法治的革命,所以革命后并没有废除“旧法统”,美国宪法也是在英国法治传统的脉络中生成的。就财政宪法而言,这意味着什么?其二,自由主义宪政理论认为政府是必要的恶,而宪法的主要功能在于限制政府权力。这种观念的确在美国宪法的文本中得到了体现。美国《宪法》第1条中涉及国会财税权的条款所确立的正是“无代表同意,不征税”、税收法定和拨款法定等原则。但先要建立有效的征税权和拨款权,才谈得上用法律去控制它。美国是如何建构出(constituting)自己的财政权能的?其三,美国财政宪制的演进过程发生在制宪之后,是通过基于宪法文本的宪法行动和宪法解释而发生的,在此过程中宪法文本是如何被激活的?其间又发展出了什么样的“不成文宪法”?这种“不成文宪法”又是如何与宪法文本互动的?

  

   一、美国财政宪法的史前史:英国财税法治与美国革命

   美国独立战争在很大程度上可以被视为一场“纳税人的革命”,它直接针对的是英国政府在北美殖民地征收的各种税。[3]有学者敏锐地指出:“美国革命的导火索是英国议会在殖民地强征新税的企图,因此税和抗税构成美国诞生的要素。”[4]革命的理论家熟悉英国《大宪章》以来逐渐形成的“无代表,不纳税”原则。虽然他们深知这一原则本来的适用范围仅限于有实力与君主分庭抗礼的封建领主。在为革命确立正当性基础的《独立宣言》中,“未经我们同意便向我们强行征税”被列为英王在北美犯下的若干罪行之一。从这个意义上讲,美国革命是一场财税制度的革命。

   实际上,英国对北美居民直接征税的时间并不长,始自1764年。在此之前,英国的北美政策重在航海通商,并对来自和运往北美的货物征收进出口关税,征税地点在英国本土。从1654年开始,英国议会通过了若干部涉及殖民地国际贸易的《通航法》,强化帝国对殖民地的商贸控制,比如禁止外国船只未经英国批准而与帝国的殖民地港口通航通商,要求欧洲大陆运往英国殖民地的货物必须经由英国港口、要求英国殖民地出口到其他国家的货物必须经由英国本土港口或指定港口等。[5]这些贸易规制措施虽然对北美的经济繁荣产生了负面影响,同时也给英国带来了可观的关税收入,但却因为没有让殖民地居民直接出钱而避免了强烈不满和抵制的出现。直到1763年4月乔治·格兰维尔(George Grenville)出任财政大臣后,情况才骤然改变。格兰维尔被英国经过七年战争之后背负的国债数额(1亿4千万英镑)所震惊,同时十分不满他的前任威廉·皮特(William Pitt)对殖民地的放手政策,主张采取行动使殖民地居民成为英国国库的贡献者,或者至少不成为帝国的负担。在他的提议和游说下,英国议会于1764年4月5日通过了《糖税法》( Sugar Act),该法的目的正如其序言所言:

   由于在美洲征税以支付国家为该地提供国防、治安和稳定的费用是正当且必要的,我们下议院全体议员为此授权圣上于1764年9月29日之后对在美洲销售的下列商品—美洲生产的粘性糖,法国生产的葡萄酒,波斯、中国和东印度制造的丝绸产品……征收下述税目和税额。 [6]

   这部并不只对“糖”征税的《糖税法》和1765年的《印花税法》开启了英国在北美直接征税的时代,1767年查尔斯·唐申德(Charles Townshend)就任财政大臣后,议会通过的若干“唐申德法”(Townshend Acts)更强化了英国的北美税收体系。正是由于英国在北美征税是一个从无到多而不是从轻到重的过程,所以一开始就令殖民地人民感到不满。只不过人们一开始表达不满的方式不是反叛或革命,而是请愿。例如,在一份弗吉尼亚居民致英王的请愿书中,请愿者请求英王尊重他们的一项“古老而重要的权利”,那就是在税收方面受法律之治的权利,这种法律是“由臣民自己同意、且由圣上恩准”的。[7]

   有研究表明,英国在北美的征税行动是得不偿失的。英国财政部希望每年都从在北美征收的糖税、印花税和其他税种中获得大约200万英镑的收入,以维持在北美的常驻军队的开支。但到独立战争前夕,英王的税务官员们只能收到30多万英镑的税。这笔钱不仅无法应付英国在北美的军费开支,反倒因税务官员的滥用职权、收受贿赂、中饱私囊而导致怨声载道、民怨沸腾,带来了殖民地的治理危机。[8]对此,英国国内的高明政治家有着清醒的认识,比如当时的英国下院议员、著名政治思想家爱德蒙·柏克在美国独立战争期间先后在议会发表三次演说,主张放弃在北美征税,以保全英国殖民地的效忠。其中,在1775年3月22日的演讲中,他指出:

   当我细细地想这些事,当我明白殖民地的事业,能归功于我们之操心的,大体上说来是很少,甚至没有一桩,他们并不是在防民如防贼的治术的约束下,被硬塞进了这幸福的状态;相反,这高贵的性格,恰是因为一种明智的、有益的忽视,才得以取自己的路径,达到了圆满。[9]

   柏克在这里提到的“有益的忽视”(salutary neglect),实际上总结了罗伯特·沃普尔和威廉·皮特时代的英国对美洲政策。在18世纪早期,声誉卓著的辉格党首相罗伯特·沃普尔(Sir Robert Walpole)对北美殖民地采取了一种开明的休养生息、与民无争政策,他认为,如果殖民地享有充分自治来管理本地事务,它们的商业就会繁荣起来,人民会变得富裕,而不会给政府制造麻烦。英国的利益可以借助通航法案所确保的贸易垄断权而实现。这种“有益的忽视”使英国与它的北美殖民地保持了很长一段时间的友好关系,直到托利党政府加强了对北美的管控和征敛。更有学者指出,如果英国政府坚持罗伯特·沃普尔的“有益的忽视”政策,美国独立战争就不会发生。[10]

   有学者将英国在美洲财税制度的转变归因于托利党上台后的威权体制,这种说法虽然有一定道理,但没有注意到当时英国总体上的财政宪政模式实际上使得在美洲征税变得不可避免。财政军事国家(fiscal-mili-tary states)是一个用以描述当时大多数西欧国家宪制的社会科学理想类型:“(财政军事国家)的基本特征之一是它建立在一种双重契约关系的基础之上,在统治者与社会之间有一个契约,在统治者与军队之间有另一个契约。统治者向社会征税,并向社会提供保护、暴力控制和稳定。他们用由此获得的资源来养活军队,后者是统治者用来履行社会所购买的服务的工具,这些服务对社会的稳定和安全来说是必不可少的。”[11]财政军事国家相对于封建制而言是一种制度创新,在中央集权化的民族国家兴起过程中发挥了主要作用,最早采取这种制度模式的国家也成为最早的一批殖民帝国。但这种国家财政模式的弊端也显而易见,首先是人民的付出与收获不成比例,国家往往从纳税人那里索取甚多,而纳税人得到的只是基本的安全保障。其次是财政度支的不均衡,国家在取得收入后主要用于军队和其他有组织暴力,这导致两个结果:一方面是军队只对政府效忠,攻城掠地的战利品收益也都归于国家,民众从国家的军事胜利中所得甚少;另一方面是国家回过头来用日益强化的暴力机器对付不满的民众,使得国与民之间的关系变得紧张。最后是国家的财政收支极不透明,纳税人无法知道自己的钱去了哪里,更无从敦促国家将财政收人用于公共利益目的。如果说政府在本土还不至于过分得罪民众、以免导致民怨沸腾的话,在殖民地横征暴敛来支付军事开支、反过来用军事暴力来维持殖民地的秩序却是财政军事国家的常态。

   道格拉斯·诺斯和拜瑞·温盖斯特认为光荣革命彻底改变了英国的宪制。在一篇影响很大的论文中,他们讨论了英国光荣革命之后的新宪法秩序是如何帮助政府确立了公共信用,从而促进了金融市场的繁荣以及国民经济的发展:

光荣革命中议会势力的胜利导致了五项重大的制度变迁:第一,陈腐不堪的旧财政制度及其所支撑的任性王权被废除,财政危机也因此得到化解;第二,君主的立法权和司法权受到限制,君主未经议会同意而在事后改变规则的能力受到约束;第三,议会势力重申了它对税收事务的主导权,使君主无法单方面改变征税幅度;第四,议会还确保了自己在分配经费并监督其使用方面的权能,使得君主要花钱的时候必须与议会平等协商,实际上,议会现在掌握了发出切实威胁的制高点,可以迫使过于任意妄为的君主退位;第五,通过确立议会与君主之间的权力平衡,而不是像内战之后那样废除君主,议会势力为自身采取武断行动的倾向套上了缰绳。这些变化结合在一起,(点击此处阅读下一页)

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