张英洪:对城乡一体化的几点新认识

选择字号:   本文共阅读 277 次 更新时间:2017-06-19 23:41:41

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张英洪 (进入专栏)  

  

   我国不但存在着以农业户籍人口为一元、非农业户籍人口为一元的城乡二元结构,还存在着以本地户籍人口为一元、以外地户籍人口为一元的城市内部二元结构。城乡二元结构城市内部二元结构共同构成了双重二元结构。城乡一体化可以区分为狭义城乡一体化与广义城乡一体化,破除城乡二元结构的城乡一体化叫着狭义城乡一体化,既破除城乡二元结构、又破除城市内部二元结构的城乡一体化叫着广义城乡一体化。狭义城乡一体化是片面的城乡一体化,广义城乡一体化才是全面的城乡一体化。城市化与城乡一体化都涉及到城市与农村的关系,是对城乡关系的不同表达。城市化与城乡一体化之间存在着两种不同的关系。

  

   党的十八届三中全会提出:“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制,形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系,让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”城乡一体化与城乡二元结构一样,都是富有中国特色的重要概念,它们都1980年代中国当时最优秀的政策研究者在改革开放实践中提出来。城乡一体化与城乡二元结构的关系,就像“矛”与“盾”的关系一样,城乡一体化就是针对城乡二元结构来说的,城乡一体化的过程实际上就是破除城乡二元结构的过程。以城乡一体化之“矛”破除城乡二元结构“盾”,最终形成平等、开放、融合、功能互补的新型城乡关系,这不但是解决“三农”问题的根本途径,也是实现社会文明进步的根本要求。当前,我们既需要重新认识城乡二元结构,也需要重新认识城乡一体化。

  

   一、双重二元结构

  

   城乡二元结构具有鲜明的中国特色,它是造成中国“三农”问题的重要体制根源。20世纪80年代,以郭书田、刘纯彬为代表的农村政策研究者对中国二元社会结构作了开创性的重要研究。 在此基础上,我们曾提出解决“三农”问题的根本在于破除二元社会结构。2008年10月,中共十七届三中全会明确提出要着力破除城乡二元结构,加快形成城乡经济社会发展一体化新格局,到2020年,城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立。 近些年来,加快推进城乡一体化、破除城乡二元结构,已成为主流政策选择,各地在推进城乡一体化中出台了不少新措施,取得了许多新进展。2010年,笔者在北京城乡结合部调研中提出了双重二元结构的问题。

  

   我国城乡二元社会结构有静态与动态两种形态。静态的城乡二元结构就是在计划经济体制下基于农民与市民两种不同的户籍身份,以此建立城市与农村、市民与农民两种权利不平等的制度体系,实行“城乡分治、一国两策”, 使农民处于“二等公民”的不平等地位。动态的城乡二元结构是基于本地居民与外来人口(主要是农民工,但不只是农民工)两种不同的身份,以此建立城市本地居民与外来人口两种权利不平等的制度体系,实行“城市分治、一市两策”,使外来人口处于“二等公民”的不平等地位。动态的城乡二元结构是市场化改革以来原静态城乡二元结构在城市中的新形态。

  

   静态城乡二元结构与动态城乡二元结构共同构成了当代中国的双重二元结构。在沿海发达地区和各大中城市,双重二元结构交织在一起,共同构成了城市化和城乡一体化面临的重大体制障碍。

  

   我国静态城乡二元社会结构形成于20世纪50年代,它是计划经济体制的产物,是政府主导的制度安排的结果,其基本特征是城乡分治,农民与市民身份不平等,享受的权利不平等,所尽的义务也不平等。这种以歧视农民为核心的城乡二元结构,将农民限制在农村,不准农民向城市流动,形成了一种静止状态的二元社会结构,我们称之为静态城乡二元结构,静态城乡二元结构从制度上歧视的对象是农民群体,他们被深深打上了农业户籍的身份印记。长期以来,我国在既定的城乡二元结构中谋发展。直到2008年党的十七届三中全会明确将破除城乡二元结构上升为国家的基本公共政策。静态城乡二元结构已持续50多年,现在正处于破除之中。

  

   我国动态城乡二元社会结构形成于20世纪80年代,它是市场化改革的产物,是市场力量和政府行为双重作用的结果。其基本特征是城市内部分治,外来人口与本市人口身份不平等,享受的权利不平等,所尽的义务也不平等。这种以歧视外来人口为核心的二元结构,将外来人口排除在政府提供的公共服务之外,形成了一种因人口流动而产生的动态的二元社会结构,我们称之为动态城乡二元结构,动态城乡二元结构从制度上歧视的对象是外来人口。进入城市的外来人口很多是农民工,但也有其他非农业户籍的外地人员,他们被统一打上了外来人口或流动人口的身份印记。改革以来,我国各类城市在既定的动态城乡二元结构中谋发展。中共十六大以来,解决农民工问题引起了国家的高度重视,但包括农民工在内的外来人口始终未能真正融入城市成为平等的新市民,他们是城市严加管理的对象。动态城乡二元结构已持续30多年。

  

   改革以来,随着工业化、城市化的发展,人口不断向城市集中,全国各类城市的外来人口不断增长,一些城市的外来人口大大超过了本地人口。在传统的城乡二元结构的基础上,市场化改革的力量又在城市催生了新的动态二元结构。全国各类城市特别是大中城市和经济发达地区的城镇,同时形成了传统的静态城乡二元结构与改革以来出现的动态城乡二元结构叠加在一起的双重二元结构。凡是有外来人口的城市和城镇都存在着双重二元结构,在外来人口大量集聚的大中城市,双重二元结构表现得尤为突出。

  

   如果说传统计划经济体制下的静态城乡二元结构主要是行政力量主导的结果的话,那么改革以来随着工业化、城市化进程的加快,包括农村剩余劳动力在内的大量外来人口向城市流动迁移所形成的动态二元结构则是市场力量和政府行为共同作用的产物,但这种动态二元结构却是在传统静态城乡二元结构的基础上形成的,换言之,城市中的动态二元结构是对静态城乡二元结构的复制与异地再生。二者之间的共同本质在于不平等地对待某一群体。双重二元结构是我国城市化、城乡一体化发展面临的主要社会结构性障碍。

  

   我们提出的双重二元结构与有的学者所说的“新二元结构”不同。孙立平教授曾提出“新二元结构” 概念,他将改革前形成的城乡二元结构视为一种行政主导型二元结构,20世纪90年代以来,一种他称之为市场主导型二元结构开始出现,这是一种新的二元结构,导致“新二元结构”出现的是我国经济生活从生活必需品阶段向耐用消费品阶段的转型,就是说,到了耐用消费品时代,城里人的消费项目与农村或农民几乎没有什么关系,城里人的耐用消费支出很难流向农村,城乡之间形成了一种消费断裂,这种因市场因素造成的城乡二元结构是一种市场主导的“新二元结构”。 显然,“新二元结构”概念丰富了传统城乡二元结构的内涵,但“新二元结构”仍然属于传统城乡二元结构或我们称之为的静态二元结构的范畴之内,它没有涉及到城市中的动态城乡二元结构。

  

   20世纪90年代,有学者提出和讨论“三元社会结构”问题。 我们发现不同的学者对“三元结构”的内涵有不同的理解,与我们提出的动态城乡二元结构最接近的一种“三元结构”概念是将农民工或流动人口作为社会的一元,在此种意义上使用“三元结构”概念主要着眼于农民工问题和流动人口问题。我们使用的动态城乡二元结构的外延比“三元结构”更广。在各类城市中,作为本地户籍人口的一元,与所有外来人口的一元,构成了身份和权利不平等的动态城乡二元结构。城市中的外来人口主体是农民工,但不仅仅只是农民工,还有其他城镇非农业户籍人口;外来人口也不只是流动人口,那些在某城市定居一二十年的外来人口,虽然不再“流动”,但仍视为“流动人口”。

  

   提出和使用双重二元结构的概念具有重要的理论意义和现实意义。从理论上说,改革以来形成的农民工问题、蚁族问题、流动人口问题等城市外来人口问题,都可以纳入到动态城乡二元结构的框架中加以解释。从实践上说,破除城乡二元结构已成为当前的主流公共政策,但各地在破除城乡二元结构上,比较普遍的现象是侧重于破除传统静态的城乡二元结构,而相对忽视动态的二元结构。对于外来人口,各地虽然出台了改善农民工等外来人口待遇的政策,但各个城市政府在对待外来人口上的传统思维和政策仍然严重存在。各类城市在对待外来人口问题上还主要局限在加强对外来人口的治安管理上,而不是将其作为新移居城市的新市民加以平等对待。就是说,各地在城乡一体化进程中,在对待外来人口问题上还没有上升到破除动态城乡二元结构上来。动态二元结构概念的提出,为各类城市推进城市一体化实践提供了重要的理论支持。

  

   二、狭义城乡一体化与广义城乡一体化

  

   与重新认识城乡二元结构相适应,我们也需要深化对城乡一体化的认识。在本课题研究中,我们提出将城乡一体化区分为狭义城乡一体化与广义城乡一体化。这是对城乡一体化认识的一个重大的突破。

  

   我们把破除城乡二元结构的城乡一体化叫着狭义城乡一体化,把既破除城乡二元结构、又破除城市内部二元结构的城乡一体化叫着广义城乡一体化。狭义城乡一体化是片面的城乡一体化,广义城乡一体化才是全面的城乡一体化。

  

   北京作为国家首都和人口特大城市,既有全国城乡二元结构的共性,又有城市内部二元结构的特性。北京存在城乡二元结构和城市内部二元结构叠加在一起的双重二元结构。北京的城乡一体化必然存在双重使命,既要破除城乡二元结构,又要破除城市内部二元结构。

  

   在城乡一体化进程中,传统静态的城乡二元结构正在破除,而动态城乡二元结构在有的地方却在日益强化。我国各个城市在空间结构上包括城区与郊区农村,在人口构成上包括非农业户籍的市民与农业户籍的农民以及外来人口。1950年代以来,我国各城市内部就开始存在静态的城乡二元结构。1980年代以来,随着外来人口向城市流动迁居,受传统城乡二元结构的影响,一种区分于城市本地户籍人口与外来人口的新的动态二元结构逐渐形成,并日益成为影响城市健康发展的重要因素。

  

发达地区各大中城市中的动态城乡二元结构相当突出,推进广义城乡一体化的任务更加繁重。以北京市为例,2013年末,全市常住人口2114.8万人,其中常住外来人口802.7万人,占常住人口的比重为38%。在常住人口中,城镇人口1825.1万人,占常住人口的比重为86.3%。2013年末全市户籍人口1316.3万人,其中农业户籍人口约250万人。在北京市常住人口构成中,受传统静态城乡二元结构直接影响的是约250万人的本市农业户籍人口,而受动态城乡二元结构直接影响的是802.7万人的外来人口。外来人口远多于北京市农业户籍人口。因此,从某种意义上说,动态城乡二元结构的消极影响甚至超过静态城乡二元结构。全国其他各大城市都与北京一样,都存在双重二元结构的复杂问题。在北京市,推进狭义城乡一体化,就是着眼于1316.3万人的户籍人口,重点解决约250万农业户籍人口的平等市民待遇问题,让农业户籍人口平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。推进广义城乡一体化,(点击此处阅读下一页)

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