魏文享:工商团体与南京政府时期之营业税包征制

选择字号:   本文共阅读 80 次 更新时间:2017-06-19 11:01:13

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   摘要:1927年,南京国民政府因应裁厘需要,开始正式征收营业税。依营业税法规定,该税本应由税务机关直接征收,但当时,地方政府及工商团体却不顾中央禁令,私下签订包征协议,普遍由工商团体代征甚至包缴营业税,以稳定裁厘后的地方财政,使包税制呈现出“团体包税”的新形态。此种情形虽然不单独存在于营业税的征收过程中,但以营业税包征最为普遍。这一现象的内在成因十分复杂,涉及中央、地方、工商团体间的利益纠葛及平衡问题,亦说明国民政府建立现代税收国家的努力遭受顿挫。

  

   关键词:工商团体商会同业公会包征制

  

   包税制是中西历史上都曾长期存在的赋税课征办法。中国宋、元时期称之为“扑买”或“买扑”,法国路易十四时代亦曾在国内消费税中引入包税制(Tax faming)即商人以较低数额在一定时间内向政府包缴某一税种的总额,而后再以较高数额向从业者征税,以获得税间差益。从经济学意义上讲,政府采用包税之主要目的是少征税成本、保证稳定的财税收入,但包税商人为从中取利,往往虚额滥征,结果弊端丛生,颇受诟病。(1)自晚清以来,政府在改革税制、广辟财源的同时,亦注重建立专门的工商税务机关及直接性的征税体制,以期増强政府的财税能力,建立现代性的“税收国家”。(2)但在此进程之中,包税制其实并未完全退出历史舞台。在南京国民政府时期,地方政府竟然违背中央明定的直接征税原则,普遍与工商团体达成包征协议,从而形成以工商团体为中介的新的包税制形态。此种工商团体包征与商人个体包征虽然不无相同之处,但其目的与性质则明显有别,其中还涉及营业税制与社会环境、政府与工商团体关系、中央与地方关系等多层次的因素,其成因极其复杂。在学界关于近代工商团体(商会、同业公会)的研究之中,主要侧重于对工商团体抵制苛捐杂税、要求减免税收等方面活动的分析,未将工商团体在近代税制改革过程中的真实作用及影响完整显现。在税收方面的研究之中,对于包税制在近代以来的演变以及工商团体在政府税收征稽体系中的地位问题亦缺乏论述。(3)本文拟运用相关历史档案及税务报刊资料对这一问题进行剖析。

  

   一、营业税之兴征及存在问题

  

   营业税系就营业的收入、收益或资本额课征的一种收益税。此税于18世纪末期始创于法国,即各国通行之商业税(business tax)及公司税(corporation tax)。(4)中国古代并无营业税之名,大多学者将唐代开征的牙税、明代的门摊课钞、清季民初的铺间房税、当税、屠宰税甚至厘金等税目作为中国营业税之原态。依对营业资格及营业行为课税这一标准而言,这一划分有其合理之处,但在税收理念之中,显然并没有近代营业税所谓的“直接税”(direct taxes)的概念。(5)至民国初年仿行西方税制开征营业执照税、牌照税等税目,方有近代营业税之发源。

  

   营业税的普遍系统征收始于南京国民政府时期。国民政府建立后,为实现关税自主及丰裕财政起见,即着手裁撤厘金,兴办营业税。财政部于1927年召集会议,划分国地税收,将营业税划归地方政府,用以抵补厘金附税之亏。1927年8月,浙江省地方政府率先公布《浙江省营业税条例》,规定:凡开设商店均应请领营业牌照,缴纳营业税。由商户按月申报营业额,按营业千分之二计收。(6)1928年7月,国民政府财政部召集第一次财政会议,再次确定营业税归地方办理,以前之牙税、当税等一体归入整理。此次会议通过《各省征收营业税大纲》九条,于次年9月由财政部公布。(7)不过,此期间中央虽曾数次限期裁厘,但因地方各自为政,裁厘难以落实,营业税亦未能切实执行。1931年1月,国民政府正式宣布裁厘后,财政部颁布了修正大纲及补充办法。在补充办法中,特意强调营业税应由纳税人向主管机关直接缴纳,不得由他人承揽包办。(8)

  

   1931年6月13日,国民政府正式公布了《营业税法》,规定“营业税为地方收入,凡在各省及直隶行政院的市内营业者,除向中央缴纳出厂税的工厂或缴纳收益税的股份有限公司组织的银行以外,均应完纳营业税”。所谓营业,系指以营利为目的的一切事业。该法将农业排除在外,囊括工商全业。各省原订条例与细则均依此修改,合并改名为营业税章程,此后营业税方正式开征。(9)在税法公布后,大多省份为抵补厘金损失,当年即根据税法拟订本省征收章程,设置征收机关,陆续开征营业税。广西、四川、云南、贵州等省因陷割据状态,开征稍缓。甘肃、宁夏、青海、西康等边远省份,商业素欠发达,亦暂未举办。(10)表面看来,开征各省己将营业税纳入其税收征稽系统之中。各省或单独设有营业税局,或由税务局统筹,部分地区由县政府及其他机关代办,似可将营业税统收统支,以解地方财政困境。但自营业税筹办之日起,工商界反对的声浪就未停止过。一方面,工商界理解裁厘加税对于改善税收环境的重要性,但同时更担心旧税未裁而新税叠加,税负不减反増。此外,对于营业税率、课税标准亦有不同看法。所谓“废除苛捐杂税之议既起,必借营业税为抵补。观于各方代表,金以营业税率,须富有弹性,即不难想见其趋势。所谓富有弹性,即是便于各地财政当局对于营业税之任意増加……其结果,苛捐杂税未必尽废,而营业税之负担,却有随时増加之可能。”(11)就开征情形看来,政府在税法条款、征税能力及征稽过程之中的种种问题均暴露无遗。

  

   1.营业税法条款简单而程序繁杂,易生弊端。关于营业税法规中央只订有营业税法一种,“条文极为简单,且富弹性,以致各省市所订之营业征收章程内容颇不一律,而各省市往往曲解营业税性质与夫征收上之便利,且有以征收上无一定之办法可循,多任意交由商会或同业公会包办者。故此税办理数载,犹未能达于合理化,而在税务方面亦损失至巨。”(12)此言直指营业税法之弊。作为地方税,中央仅粗定纲要,征税权分由各地方掌控,即难免有因陋就简、浮报滥征之举。营业税之征收程序须经过登记、申报、查定、评议、抽查、复查、缴纳等各个环节,不同行业之税率及课税标准亦有差异。有论者谓,营业税有累进税、收益税之利,也有课税标准及重复征收问题。(13)在核标定税过程中,商家或感冗繁,或借机逃税,工商企业的会计制度不健全更増加了这一可能性。可以说,“营业税之征收,最烦、最蒙诟病者,厥为估计与查征。”(14)

  

   2.地方政府随意加征,税吏勒索,导致税负过重。开征营业税本是为因应裁厘之需,减轻工商业的负担,繁荣发展经济,结果在新税开征之后,许多旧税并未完全取消;有的虽取消厘金,又另起名目,变相多征。河北吴桥县经营棉业商人共有数十家,历年采办棉花照章缴纳本县营业税,并缴1%牙捐,迨至运往省市发售,复缴营业税、牙税两种,是棉税一项业已经过二重征收,吴桥县棉业公会不堪重负,称此“叠床架屋苛细杂捐,实系远年秕政”,并违背政府裁厘初衷。(15)在税率方面,在中央规定的变动范围内,地方政府往往按高者选取,不顾商情,或额外附加,引起不少行业的反弹。1932年5月,浙江省在营业税开征一年后,以省库收入骤短,变更营业税率,一律改征千分之十,招致商民普遍反对。浙江省商会联合会、浙江省寿昌县商会、富阳县商会及一些同业公会要求迅予纠正。(16)税吏之乱法行为,一是随意估征,提高税额;二是强收保证金,延宕侵吞;三是借查税之机,随意拘捕商民,种种不端,均招致商界反弹。1943年1月,行政院秘书处在检送国民党五届十中全会关于税务机关改善办法的提案中即指出:“现在之税吏,无法无天,为一般人所共知。为全国人民所怨恨。”(17)这正是当时之实情。

  

   3.税务机构不健全或征稽能力有限,导致征税成本过高,营业税新征之际,中央着急在全国组建营业税征收系统,但不少地区以财力有限,并未设立专门机构。此外,在县以下的乡镇或者较为偏远的集镇,税务机关也因征税成本太高而鞭长莫及。浙江省财政厅在筹建各地营业税分局之时,初拟定每局每月1000元行政经费,后各局长举行第二次会议,以营业税征收手续甚为复杂,每局至少须用50人,每人月给30元,即须1500元,厅定经费实难养廉,故特联合呈请财厅准予通融办理。(18)为弥补各省征稽经费之不足,中央对于各省政费有所补助。在1931年起征后,湖北月拨20万,湖南月拨20万,江西月拨11万,福建月拨10万。(19)但以各省地域之辽阔,商户之众多,此类补助并不敷用。福建省财政厅认为各县乡镇市场散漫,“征收机关经费有限,整理较难,商民无直接纳税习惯,时须催缴,若直接征税,调查征收等费颇巨,税额既小,征收费则大,故由各商认额承办,以资节省。”江苏省宁句营业税征收局也诉苦说,“各商号对于缴纳税款,多数藉词延宕,而非公然抗拒,如征收乡区税款,则多耗旅费,损失颇巨,应谋一有效协助之方法,以期征收迅速。”(20)但如何谋定协助之法,尚难一言以定之。

  

   在中央方面,营业税法明确要求该税由税务机关详加查证,直接征稽,不得转包;但在地方层面,鉴于裁厘之后的财政紧张,亟待以营业税弥补空缺。绥远省向财政部诉苦说,“绥省为边瘠之区,库帑本极艰窘,自实行裁厘以后,益复难支,抵补之方,只有营业税一项。”(21)偏遇该税征收程序复杂,征收成本高昂,一些地区的税务机关设置亦未健全,在征收过程中又屡遭商界抗议。凡此种种,遂导致包征制大行其道,这时期之包税大致有三种情形:

  

   1.政府代征。严格说来,政府代征并不是包征,而是政府部门内的事权转移。就征收成绩而论,“自以专设立之营业税征收机关为佳,因其有相当之经费,相当之人员,专心办理一种税收,自易收效。”(22)但由于一些县份财力有限,没有专门设立营业税征稽机关,即由县府派员统办其事。这种情况战时出现较多。1943年4月,财政部江西直接税局委托南昌等七县市县政府代征营业税,要求县政府接受委托后应由县长督促承办人员切实负责。所派人员由县长就原职员中选派或增设;费用由省局核定转发。(23)政府代表税局征收营业税,事权仍在政府内部转移,并没有中介干预,且可节约经费,因此受到一些学者的肯定,“就征收经费而论,则以委由县政府或并由其他税务机关为较省。因专设一机关,其所耗之经费必较多,而各税合并一机关办理,则俸给费、办公费均可减少。”(24)政府代征有利于节约征税成本,但其限制因素也相当多,代征规模不易过大。

  

2.商人包征。这是最为古老也是最为常见的包税形态,政府或征税机关以固定数额将某一区域之税收承包给商人,商人再直接向商户征收或再行转包。至近代以后,因商人包税存在的弊漏太大,加上政府不断加强其征税能力,包税现象大为减少,但并未消失。在厘金的征收中,各省的制度有两种:一是官征,二是商人包缴,前者为各省通行之法,后者仅部分应用于出产较繁的省份。商人包缴厘捐的方法也有两种:一是认捐,一是包捐。二者形式上无大差别,主要的区别是,前者系由同业人出而经理,后者由业外人承包。采用包缴方法征厘最广的省份为广东,次为江苏与浙江,此外仅有少数省份如江西、四川、福建等省对于一两种税采用包缴方法。(25)营业税开征后,一些地方政府为减省其事,亦仿旧例将之转包,坐享税贡。商人包税还有另一种形式就是牙行代征。牙行是古代从事贸易中介的商业组织,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:邢宗民
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文章来源:《近代史研究》2007年第6期

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