闫尔宝:新《行政诉讼法》中的第三人确定标准论析

选择字号:   本文共阅读 618 次 更新时间:2017-06-02 10:23:18

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闫尔宝  
共检索到有用信息13件。涉及两种不同的行政复议案件:(1)复议机关以申请人的复议申请不符合受理条件为由,作出不予受理决定,由此引发诉讼案件;(2)复议机关改变原具体行政行为的内容,引发诉讼案件。与本文有关的是第二类案件。经阅读检索案例的具体内容,发现在实务中,人民法院在对复议机关改变原行政行为后引发的行政诉讼案件是否列原行政行为作出机关为第三人这一问题上,做法并不相同。基本情况是:列为第三人的案件略多于未列第三人的案件。其中,列原行政行为作出机关为第三人的案件有以下几件:(1)杨竹民与灵宝市人民政府治安行政处罚案;[21](2)王长平、王伟与安徽省怀远县人民政府行政复议、行政撤销等案;[22](3)阳新县韦源口镇金盆村四组与黄石市人民政府其他案;[23](4)张文诉重庆市人民政府行政复议案。[24]未列原行政行为作出机关为第三人的案件是:(1)黄日宣与湛江市人民政府行政复议决定纠纷案;[25](2)聊城市塑料工业公司与聊城市人民政府行政复议案。[26]从以上案例列举情况来看,虽然列下级行政机关作为第三人的案件稍多,但由于检索案件的范围、获得案件的数量并不具有极端代表性,而列或不列的案件客观上均是存在的,所以,并不能直接得出有必要列原行政行为作出机关为行政诉讼第三人的结论。

   3.评析意见。

   本文认为,从理论上讲,复议机关改变原行政行为,当事人不服提起行政诉讼的,人民法院不宜列原行政行为作出机关为第三人。理由如下:

   第一,复议改变情况下行政诉讼案件的审查对象是行政复议决定。根据我国学界对行政复议决定属性的一般认知,复议决定依然属于行政行为,当复议改变原行政行为之后,原行政行为已经失去效力,对相对人权益发生实际影响的并非原行政行为,而是行政复议决定,相对人不服提起行政诉讼时,争议的对象是行政复议决定,而非原行政行为。在司法审查过程中,人民法院审查的对象是行政复议决定,即行政复议机关作出该决定所依据的事实和适用的法律是否正确,程序是否违法等。既然审查对象与原行政行为作出机关无太多关联,则列原行政行为作出机关介入诉讼意义不大。

   第二,行政复议机关应当独立对行政复议决定的合法性承担举证责任。行政复议是法定的行政自我监督制度,复议机关依法对被申请复议的行政行为进行合法性、合理性审查,有权根据自己调查了解的情况,独立作出行政复议决定。尤其是当其准备作出改变原行政行为的复议决定时,更是以自己调查了解的证据、依据作为判断的根据,换言之,其是在对原行政行为引发的行政争议案件进行充分调查了解的基础上作出自己的判断的,其所作出的复议决定是独立意志的体现。在该复议决定被提起行政诉讼之后,行政复议机关有义务就复议决定的合法性进行充分举证,证明其作出的复议决定的合法性。在法院进行司法审查过程中,原行政行为作出机关没有任何置喙的余地。

   第三,比较法经验值得参考借鉴。在复议变更的情况下,典型大陆法国家或相关地区并未直接认可追加原行政行为作出机关为第三人。如在台湾地区,依照其“行政诉讼法”第41、42、44条的规定,诉讼参加分为必要参加、独立参加、辅助参加等若干类型,其中,必要参加与诉愿制度没有关联,对于后两种诉讼参加类型与诉愿制度的关系,学者吴庚认为,于独立参加情形,“在撤销诉讼其被告机关若属原处分机关,则诉愿决定机关不得参加;反之,诉愿决定机关为被告机关,原处分机关亦不得参加,否则将有违设置诉愿制度之本质”;于辅助参加情形,“诉愿决定机关不能辅助为被告之原处分机关而参加诉讼。盖诉愿程序与行政诉讼程序于此种情形有审级之关系,焉有下级之审理机关在上级程序中辅助参加之理!反之,若诉愿决定机关为被告机关者,必属原处分遭撤销或变更,自亦不需下级机关(即原处分机关)辅助他造当事人与上机关(即被告机关)相抗衡,纵然下级机关与上级机关分属于不同之公法人(例如一为中央机关,一为县市机关)亦同。”[27]由此,根本否定了诉愿决定被诉的情况下原处分作出机关参加诉讼的可能。

   注释:

   *本文是中国法学会2015年部级法学研究课题“新行政诉讼法实施问题研究”(CLS[2015]D038)的阶段性成果。

   [1]胡康生主编:《行政诉讼法释义》,北京师范学院出版社1989年版,第49页。

   [2]该解释24条第2款规定:“第三人有权提出与本案有关的诉讼主张,对人民法院的一审判决不服,有权提起上诉。”

   [3]“新行诉法”第29条规定:“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼,或者同案件处理结果有利害关系的,可以作为第三人申请参加诉讼,或者由人民法院通知参加诉讼。人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的,第三人有权依法提起上诉。”

   [4]胡康生主编:《行政诉讼法释义》,北京师范学院出版社1989年版,第48-49页。

   [5]姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社、高等教育出版社2011年版,第459页。

   [6]胡康生主编:《行政诉讼法释义》,北京师范学院出版社1989年版,第49页。

   [7]袁杰主编:《中华人民共和国行政诉讼法解读》,中国法制出版社2015年版,第83页。

   [8]“若干问题的解释”第24条第1款。

   [9]“试行意见”第19条规定的情况也可涵盖在新《行政诉讼法》第29条第2项标准之下,即“公民、法人或者其他组织对行政机关与非行政机关共同署名作出的处理决定不服,向人民法院提起行政诉讼的,应以作出决定的行政机关为被告,非行政机关不能当被告。但侵犯公民、法人或者其他组织合法权益,需要进行赔偿的,人民法院可以通知非行政机关作为第三人参加诉讼。”

   [10]“如果行政机关决定拆迁张三的房屋,李四与张三签订了加工合同,张三因暂时无房屋场地不能履行与李四的合同。这个后果对李四是不利的,但是,这种关系是由于张三与李四的加工合同这一民事法律关系作为中介联系起来的,显然不是直接的法律联系,与拆迁行为有利害关系的一方是张三而不是李四,李四在行政诉讼上不能作原告……直接联系的利害关系就是具体行政行为实际上包含、涉及到了公民、法人或者其他组织权益的联系形式。”应松年主编:《行政诉讼法学》,中国政法大学出版社2002年版,第94页。

   [11]袁杰主编:《中华人民共和国行政诉讼法解读》,中国法制出版社2015年版,第83页。

   [12]参见江必新主编:《新行政诉讼法专题讲座》,中国法制出版社2015年版,第135页。

   [13]参见应松年主编:《<中华人民共和国行政诉讼法>修改条文释义与点评》,人民法院出版社2015年版,第83页。

   [14]胡康生主编:《行政诉讼法释义》,北京师范学院出版社1989年版,第49页。

   [15]胡康生主编:《行政诉讼法释义》,北京师范学院出版社1989年版,第49页。

   [16]应松年主编:《行政诉讼法学》,中国政法大学出版社2015年版,第119页。

   [17]梁凤云法官在其所著《新行政诉讼法讲义》中,列举了行政诉讼第三人的三种典型情形:1.被诉行政行为虽未使特定公民、法人或者其他组织丧失权利,也未给其增加义务,但因其是行政程序中的当事人,是行政机关所处理事项的利害关系人。如被诉行政行为的效力或内容发生变化或者特定机关对该事项进行重新处理,则可能与公民、法人或者其他组织的权利义务有利害关系(治安案件中的受害人)。2.被诉行政行为虽未直接涉及有关公民、法人或者其他组织的权利义务,但在事实上与其现存的权利义务关系(或者职权职责关系)发生了内在冲突或矛盾,被诉行政行为是否有效,将关系到公民、法人或者其他组织现存权利义务关系(或职权职责关系)是否发生变化(如作出冲突决定的两个行政机关)。3.被诉行政行为虽未直接涉及有关公民、法人或者其他组织的权利义务,但行政行为所认定的事实或者人民法院在审查被诉行政行为中所认定的事实,作为一种法律事实,在正常法治状态下,势必引起对该公民、法人或者其他组织不利的法律后果(治安处罚中,原告指认第三人存在违法行为时)。参见梁凤云:《新行政诉讼法讲义》,人民法院出版社2015年版,第182-183页。

   [18]袁杰主编:《中华人民共和国行政诉讼法解读》,中国法制出版社2015年版,第77页。

   [19]不过,在具体列举第三人范围时,杨科雄法官又指出:当原告对复议机关改变原具体行政行为提起诉讼时,人民法院应当通知最初作出具体行政行为的行政机关作为第三人参加诉讼。其前后观点似有矛盾。参见江必新主编:《新行政诉讼法专题讲座》,中国法制出版社2015年版,第136页。

   [20]江必新、邵长茂:《新行政诉讼法修改条文理解与适用》,中国法制出版社2015年版,第107页。

   [21]河南省卢氏县人民法院[2015]卢行初字第18号行政判决书。

   [22]安徽省蚌埠市龙子湖区人民法院[2015]龙行初字第14号行政判决书。

   [23]湖北省高级人民法院[2015]鄂行终字第19号行政判决书。

   [24]重庆市高级人民法院[2015]渝高法行终字第79号行政判决书。

   [25]广东省高级人民法院[2015]粤高法行终字第220号行政判决书。

   [26]山东省高级人民法院[2015]鲁行终字第48号行政判决书。

   [27]吴庚:《行政法之理论与实用》,中国人民大学出版社2005年版,第419-420页。另有学者指出:“对于诉愿机关和原处分机关这种存在上下级关系的机关来说,当无辅助参加之必要。如系诉愿决定维持原处分,上下级机关为准备诉讼之进行,当属内部协力关系;如原处分遭诉愿决定撤销,上下级机关之意见不一致,亦无从辅助。”参见徐瑞晃:《行政诉讼法》,五南图书出版有限公司2012年版,第209页。转引自李广宇:《新行政诉讼法逐条注释》(上),法律出版社2015年版,第253-254页。

   作者简介: 闫尔宝,法学博士,南开大学法学院副教授。

   文章来源:《行政法学研究》2017年第3期。

  

  

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本文责编:陈冬冬
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