闫尔宝:新《行政诉讼法》中的第三人确定标准论析

选择字号:   本文共阅读 618 次 更新时间:2017-06-02 10:23:18

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闫尔宝  

   立法机关对新法的解读支持将该类情况归入到第三人范围之中,并举出以下案例:原农村土地承包经营户将其承包的土地流转给其他个人经营,农业部门或者乡镇政府干预,该原承包的农户可以向法院起诉,已取得土地经营权的个人可以作为第三人参加诉讼(与被诉行政行为有利害关系标准)。当原承包的农户将其承包的土地流转给其他个人经营,如果农业部门或者乡镇政府要求取得土地经营权的人统一种植某种农作物,取得经营权的人不服,可以向法院起诉,由于农业部门或者乡镇政府并没有要求原承包的农户解除流转协议,原承包的农户不能对干预种植的行为提起诉讼,但法院如果判决取得土地经营权的人败诉,取得土地经营权的人可能要求解除土地流转协议。这时,原承包的农户可以作为第三人参加诉讼(以下简称“农村承包户案例”)。[11]

   实务部门对新法的解读认同民事合同当事人可以作为行政诉讼第三人。有观点认为,“同案件处理结果有利害关系”包括两种情况:一是有直接利害关系,一是有间接利害关系。间接利害关系是指公民、法人或者其他组织的利益受到了被诉行政行为的间接影响。例如城建机关对违章建筑的停建拆除决定就会使建材销售单位的合同利益受到损害,但行政行为仅是造成该种损害的间接因素,直接因素是建材销售合同的变更或停止履行(以下简称“建材销售单位案例”)。以前一般认为,此建材单位可以通过民事诉讼的渠道维护其合法权益,但不能以第三人身份加入由建设单位提起的行政诉讼。而按照新法规定第三人参加诉讼旨在维护第三人合法权益的立法目的,理解“有法律上的利害关系”,应当以被诉行政行为对个人、组织的权利义务已经或将要产生实际影响为标准,既包括直接的利害关系,也包括间接的利害关系。“这次《行政诉讼法》修改,将同被诉行政行为有利害关系和同案件处理结果有利害关系均纳入利害关系范畴,承认了间接利害关系作为第三人的判断标准之一。因此,只要实际影响了公民、法人或者其他组织合法权益的,均应认定为有利害关系。这一点与原告是相同的”。[12]

   学界的代表性观点同样认同民事合同当事人可作为行政诉讼第三人的观点。如有观点认为,新法规定的“同案件处理结果有利害关系”中的“案件处理”可以理解为按照行政程序处理事项时被波及的案外人利益,包括案外人承担了义务或者权利减损的情况。例如,某建筑公司与县公路局签订了建筑一条公路的行政合同,之后,该建筑公司又与某沥青厂签订了供应2000吨A号沥青的民事合同,明确规定该沥青将用于前行政合同指称的公路修建。公路工程开工后,县公路局以工程质量要求较高为由,不同意该建筑公司签订的供货合同,要求建筑公司购买另一沥青厂的名牌B号水泥(应为“沥青”),该建筑公司不同意。县公路局单方面解除行政合同,导致该建筑公司与某沥青厂的民事合同不能履行。建筑公司提起行政诉讼,某沥青厂要求作为第三人参加行政诉讼。理由是县公路局单方面解除行政合同的行为侵害了其民事合同权益。法院认为,判决结果将影响民事合同的履行,故准许了某水泥厂(应为“沥青厂”)的请求(以下简称“沥青厂案例”)。[13]

   2.对民事合同当事人作为行政诉讼第三人的质疑。

   对前述立法、司法和学界提出的观点,本文持有不同的意见。本文的基本观点是,在民事合同履行期间,行政机关针对民事合同一方当事人的权益作出处置,该当事人对行政行为提起行政诉讼时,民事合同的另一方当事人不宜作为第三人参加诉讼。以下结合前面三个案例作出分析。

   (1)民事合同当事人作为行政诉讼第三人是否有利于查明事实。

   设置行政诉讼第三人的目的之一是“有利于人民法院查明事实,保障案件审判质量”。[14]所谓的查明事实,应当理解为查明作为行政行为作出基础的事实,也就是说,行政机关在作出行政行为的过程中,为了完成行政管理任务作出合法的处理行为所基于的事实,而非与作出行政行为无关的其他事实,比如相对人与他人存在民事债权债务关系的事实。很简单,相对人是否在其他民事法律关系之中承担民事债务,并非行政机关作出行政行为时所要考虑的因素,行政机关没有必要扩大其考虑的事实情况范围。

   考察前面所举三个案例,很难说将相关民事合同当事人列为第三人参加诉讼,有利于人民法院查明事实。就“农村承包户案例”而言,农业部门或乡镇政府要求取得土地经营权的人统一种植某种农作物,是基于其对将来收获事实、取得土地经营权人获得收益的预测,至于该取得土地经营权的人是否与原土地承包户解除土地流转协议,是否因其要求统一种植某种农作物导致该土地流转协议解除,进而影响到原土地承包人的收益,并非其考虑的事实。换言之,人民法院在审查农业部门或乡镇政府的命令行为是否合法时,并不需要查明取得土地经营权的人与原土地承包户签订土地流转协议的事实,很简单,查明此种事实对于判定被诉行政行为的合法性没有任何关联。就“建材销售单位案例”而言,在城建机关针对建设单位的违章建筑作出停建拆除决定时,只需要查明建设单位是否存在违反相关立法从事建设活动的事实,在建设单位提起行政诉讼时,人民法院司法审查的对象是城建机关的停建拆除决定,其要查明的关键事实是,城建机关作出停建拆除决定是否有充足的事实根据,即该机关认定建设单位存在违法建设行为是否有充足证据支持。而该建设单位是否与建材销售单位之间签订有民事买卖合同,对于判定城建机关的行政决定是否合法没有任何关系。“沥青厂案例”的情形与建设单位案的情形类似,不再具体分析。需要说明的是,该案例的设定并不能充分证明设置第三人的必要性。按照提供的案情,沥青厂实际上已成为政府单方解除合同行为隐含的相对人,因为其事先已经知道建筑公司使用的是某沥青厂的沥青,且明确要求建筑公司改用其他厂家生产的沥青。因此,其解除合同的行为基于的事实已涉及到了某沥青厂。果真如此,沥青厂不但在建筑公司起诉的案件中有权以第三人身份参加诉讼,还可以原告身份直接对被告解除合同的行为提起行政诉讼。

   (2)民事合同当事人作为行政诉讼第三人是否有利于提高诉讼效率、节省司法资源。

   设置行政诉讼第三人的另一目的是有利于简化诉讼程序,节省诉讼时间和诉讼费用,简单讲提高诉讼效率,节省司法资源。[15]但考察前述支持民事合同当事人作为行政诉讼第三人的三个案例,我们很难得出肯定结论。

   就“农村承包户案例”而言,人民法院主要审查的是被告的行政命令行为是否合法,其只需要查明被告的行为是否针对取得土地经营权的人作出,该当事人是否是真正的土地经营权人即可。至于当行政命令行为合法,该当事人即可能与原土地承包人解除土地流转协议的事实,对于审查被诉行政行为的合法性没有任何关联。查清上述事实显然超出了人民法院事实调查的范围,不但未简化诉讼程序,节省诉讼时间,反而增加了法院的负担,浪费了司法资源。同理,在“建材销售单位案例”中,由于城建机关作出停建拆除决定乃基于建设单位的违法建设行为,人民法院审查的也只是城建机关能否证明该建设单位确实存在违法建设事实,至于建设单位是否与建材销售单位签订有建材销售合同,后者是否因行政案件的审理致其合同利益受损,则与案件审理无关。将建材销售单位列为第三人,让其陈述上述事实,徒然浪费司法资源。在“沥青厂案例”中,将沥青厂列为第三人,同样存在诉讼程序复杂化、浪费诉讼时间等降低诉讼效率、浪费司法资源的问题。

   此外,还需要指出的是,在现实生活中,类似于“建材销售单位案”和“沥青厂案”那样的情况较多。在该种案件中,有时候与提起行政诉讼的原告具有民事债权债务关系的当事人很多,如果都认可其作为与案件处理结果有利害关系,而作为第三人参加诉讼,则可能会出现第三人人数众多的情况。人民法院如果要查清其与原告之间是否存在民事合同关系,案件的处理结果是否影响到其合法权益,必然会导致案件审理时限拉长,进一步影响诉讼效率,浪费司法资源。有人也许会认为,“新行诉法”规定的是“第三人可以申请参加诉讼”,而非“必须参加诉讼”,因此,上述民事合同当事人申请以第三人身份参加诉讼的情况未必很多,但反过来理解,如果申请的人较多,同样会出现前面提出的问题。

   (3)民事合同当事人作为行政诉讼第三人是否有利于保护其自身的合法权益。

   设置行政诉讼第三人的另一目的是维护第三人自身合法权益,[16]但仔细分析可以认为,基于与案件处理结果有利害关系而将民事合同当事人列为行政诉讼第三人,并不能达到维护该第三人合法权益的目的。其原因在于,此类情况下的第三人参加诉讼的目的是维护本人的合同债权利益,但在行政案件审理过程中,第三人的民事债权利益并不构成行政诉讼案件直接审理的对象,人民法院对被诉行政行为是否合法的判断并不以该行为侵犯到第三人的民事债权利益作为标准。如在前三个案例之中,人民法院审理的对象只是被诉的行政命令、行政处罚等行为是否合法,是否侵犯了原告的合法权益,至于第三人所主张的民事债权利益,根本不在行政案件审理范围之内。法院最终判决原告败诉,第三人的债权利益依然只能借助于另行提起民事诉讼解决。即使法院最终判决原告胜诉,第三人的债权利益得到维护也仅属于“反射利益”,其不参加诉讼也并不影响获得该“反射利益”。依此而言,是否列民事合同当事人作为行政诉讼第三人与该当事人的权益维护之间也没有实质关联,难说列其为第三人就是为了维护其自身的合法权益。

   实际上,在最高人民法院的不同法官之间,对是否将民事合同当事人列为第三人意见也未必一致。有的法官在列举行政诉讼第三人的典型情形时,就明确将民事合同当事人作为第三人。[17]

   综合以上分析,本文以为,以同案件处理结果有利害关系为由,即认定与提起行政诉讼的民事合同一方当事人存在民事债权债务关系的另一方当事人具有行政诉讼第三人资格的观点并不能实现设置行政诉讼第三人制度的目的,行政诉讼第三人范围的认定不宜拓展到与行政相对人具有民事合同关系的公民、法人或者其他组织。

   (二)复议变更情况下的下级行政机关是否作为第三人

   “新行诉法”与“1990年行诉法”的重大区别之一是复议维持的情况下,由行政复议机关与作出原行政行为的行政机关作为共同被告。而对于复议机关改变原行政行为情况下的被告确定,新法与旧法之间没有变化,即均规定由行政复议机关做被告。其理由是复议机关的变更决定构成一个新的行政行为,相对人对该行为不服,应当以行政复议机关为被告。[18]但是,在复议改变的情况下,是否列作出原行政行为的下级行政机关作为行政诉讼第三人这个问题,“新行诉法”实施之后依然没有统一认识。

   1.不同观点。

   据笔者观察,对复议改变的情况下原行政行为作出机关能否作为行政诉讼第三人的问题,立法机关和学术界并无明确的意见。对此问题的分歧主要见之于司法实务部门。如在讨论行政诉讼第三人确定标准时,杨科雄法官提出,虽然“新行诉法”下,对同一原告作出相互矛盾的行政行为的两个行政机关可以互为第三人(第三人与被诉行政行为具有利害关系),但《行政诉讼法》所规定的“与被诉行政行为有利害关系”仅限于无隶属关系的两个行政机关对原告作出的行为相矛盾,不包括复议机关改变原决定的情况,其意涵在于不承认复议改变的情况下,作出原具体行政行为的行政机关可以作为第三人。[19]江必新、邵长茂则认为,经行政复议的案件,复议机关改变了被诉行政行为的,复议机关是被告。但由于人民法院对复议决定审查的同时实际上也要对原行政行为进行审查,因此,可以将作出原行政行为的行政机关列为第三人。[20]

   2.司法实践情况。

为考察实务情况,本文以“行政复议”、“第三人”、“判决”为关键词,检索了北大法宝2015年6月9日至2016年6月9日的行政诉讼案件,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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