秦前红:国家监察体制改革的逻辑、方法及其限度

选择字号:   本文共阅读 687 次 更新时间:2017-05-19 09:46:10

进入专题: 国家监察体制改革  

秦前红 (进入专栏)  

  

   主持人简介:高全喜,上海交通大学凯原法学院教授。

   主讲人简介:秦前红,武汉大学法学院教授。

   主持人:秦前红教授是我国著名的宪法学家。秦前红教授在中国宪法学科中是最有现实感的,是与时代脉动最相关联的宪法学家。《国家监察体制改革的逻辑、方法及其限度》涉及到当今中国大家都关注的主题,这个主题涉及到政法问题、宪法学、政治学,而且可以上追到古希腊、罗马到中国传统的王朝政治,近代以来苏俄的政治和我党49年以来的政治,与检察权、检察制度有密切的关系。权力需要监督,那么如何实现权力监督,这是30年来我国政体国体面临的重大问题。最近有关方面对国家监察制度议题的资助,秦教授正好把他具有现实感的宪法学研究深入进去,在这个领域中,秦教授是最主导性的理论推手。

  

   国家监察体制改革是一项重大政治体制改革,新设立的国家监察委员会是一个集中反腐败机构。对比马拉松式的司法改革,国家监察体制改革几乎是横空出世的,是一场百米冲刺!尽管十八大以来,反腐败取得了很大成绩,但是目前的反腐败仍然存在一些问题,至少解决不了反腐败的稳定性与连续性问题。面对反腐“去库存”与结构性腐败之间的张力,如何对腐败增量做到零容忍?在十九大即将召开之际,在理论上探讨国家监察委员会的改革逻辑非常必要。

  

一、问题的引出:试点取样与制度取样

  

   从国家监察委员会试点取样来看试点考量,浙江、山西、北京等三省市分别具有民企、国企与政经中心等特点。

   首先,浙江是一个民营经济发达地区。中国改革开放伴随一个命题:“腐败是否是改革开放的润滑剂?”改革开放要重视民企的贡献,处理好民企的负资产、负能量问题,不要纠缠在特定历史条件下民营企业的原罪问题。有一项数据显示,打击腐败力度越大,民企投资热情越小。按照这个数据,打击腐败的后果之一就是民企不投资,而民企不投资是导致中国经济下滑的重要因素。在浙江试点国家监察体制改革,可以考量民企投资与打击腐败的关联关系问题,并积累与民企相关的反腐经验。其次,山西从经济上讲是资源依赖型与国企垄断型的省份,同时是腐败的重灾区,在山西试点可以积累国企反腐败的经验。最后,北京是政治经济文化中心,反腐败机构通常面临政治地位、政治能量都远高于自己的腐败组织和个人,在此种情况下,如何反腐也要通过试错积累经验。

   在国家监察制度改革方面,我们该如何建构,建构过程中又该如何吸取古今中外的智慧,进行制度取样?

   我认为,国家监察制度主要可以有三种制度取样。

   第一种是自秦以来的御史制度。这个制度到明朝发展到巅峰,出现了锦衣卫、东厂、西厂。监察制度自古有之,从秦御史制度开始,中华文明体系之所以能够延续,科举制度、言官制度、监察制度,学统、政统、道统相区隔的制度等,都功不可没。御史监察制度最先的设计是异体监督,后来蜕变为雌雄合体(监察者与被监察者合一),蚕食了乡绅自治制度,蚕食了学统、政统与道统相分离的思想自治空间。

   第二个制度模板是孙中山的监察院制度。在“五权宪法”的制度架构下,设置监察院承担监督职能。按照孙中山的设想,监察院之所以必要,在于限制权力的专横,以打破过去王朝兴替的周期率。孙中山设想搞监察院的时候,有几个前提是不存在的:独立司法不存在,新闻自由不存在,社会支持不存在,因此才要去搞监察院。如果有了这些制度,这个监察院就是可有可无的。

   第三个制度取样是香港的廉政公署。廉政公署高效而权威,但香港回归后的廉政公署制度有其发挥作用的特定条件,我们在进行制度借鉴时必须明察,不可率尔操觚。

   以上三种制度模板各有利弊。概言之,中国大陆不可能沿袭历史上的御史制度,不可能沿袭台湾的监察院制度,不可能沿袭香港的廉政公署制度。根本不可能照着一个固定的模板去设计国监委。正是由于三种制度模板各有利弊,以至我们现在选择了“国家监察委员会”这样一种制度。那么,国家监察委员会制度在逻辑推演上可能会有哪些问题呢?

  

二、两种改革的逻辑与结构性张力

  

   中国社会科学院法学研究所李林教授提出了两种改革逻辑。其一,规范主义改革逻辑,即尊重宪法和法律权威,尊重法律秩序的稳定性,保护人权。其二,政治制度变革逻辑。变革就是打破条条框框,自古以来,变革莫不是变法,于是打破条条框框与领导层宣称的“重大改革与法有据”的法治思维的改革之间,就存在紧张关系。

   那么,如何妥善处理这种结构性张力?若干问题过去一段时间潜藏着,今天又浮现出来。具体有以下几点:

   第一,“良性违宪”论。华东政法大学童之伟教授反对良性违宪,上海文史馆郝铁川教授赞成良性违宪。国家监察体制改革先行后,必然会出现良性违宪的问题,这个问题今天又浮现出来,需要认真对待。(相关观点具体可见:郝铁川,《论良性违宪》,《法学研究》1996年第4期;童之伟,《“良性违宪”不宜肯定——对郝铁川同志有关主张的不同看法》,《法学研究》1996年第6期;郝铁川,《社会变革与成文法的局限性——再谈良性违宪兼答童之伟同志》,《法学研究》1996年第6期。——编注)

   其二,权力属性。近代立宪主义发展后,尽管国家机关不一定完全对应立法、行政、司法三种权力,基本还是一个权力的三分模式。台湾“监察院”演进的时候,先被确定为一个政治性的民意机构,后强调独立性,成为一种准司法性质的权力。国务院系统的行政监察,加上检察机关的反贪、反渎、职务犯罪侦查,再加上党内的纪律检查,国监委拥有这么多职权之后,这个机构差不多成了集立法权、行政权、司法权和党权于一体的机构。立法机构的性质是表达法意、设定议事规则,行政机构的性质是执行,司法机构的性质是判断,不同性质的机构有不同的运行机理和相应的组织机构规则。未来的国监委如何界定其性质并建构其运行准则,是一个巨大的难题。

   其三,监察体制改革与司法改革的关系。国家监察体制改革会“熔断”司法改革吗?过去的司法改革设计从来就没有要把检察院反贪、反渎、职务犯罪侦查的职权拿走,而且十八届三中、四中全会部署的司法改革方案都没有这么写。但现在的国家监察体制改革意味着相关的司法制度都要重新设计,与检察制度相关联的审判权、侦查权问题也要重新设计。

   检察机关面对各种改革,其理论研究似乎从来是热闹不深刻。过去的检察理论对检察制度的定位绝大多数是不准确的。对应于检察院的自侦、自捕、自诉权,过去曾有一项重要的制度设计叫人民监督员制度,花费了巨大的人力、物力。人民监督员制度已经写入了四中全会报告。过去,人民监督员是检察系统一家的事情,四中全会后搞成司法行政系统、检察系统两家的事情。全国的人民监督员规模已有数以十万计。人民监督员制度是为了解决检察院自侦、自诉、自捕的问题而生的,当上述三项职能转而隶属于国监委后,人民监督员制度是跟着转入国监委、重新包装“上市”,还是就此休止,确实需要好好研究。

   国家监察体制改革给司法改革带来的问题还有:司法改革本身即有改革的碎片化问题(比如说,最高人民法院设计法院系统的改革,最高人民检察院设计检察系统的改革,公安部设计公安系统的改革,司法部设计律师业务方面的改革),国家监察体制改革后,现有司法改革可能更加难以为继,目前已经出现了制度客观效果与制度初衷相背离的情况。举例来说,检察院的公益诉讼是十八大以后司法改革中重要的战略举措,走了很多程序,经过了全国人大常委会的授权试点。公益诉讼交给检察院是一个重大的战略考量,检察院的自侦权是一个支撑公益诉讼的重要武器,检察院可以通过反贪、反渎、职务犯罪侦查将公益诉讼强力推进。现在检察院被剥离了上述权力后,其公益诉讼如何继续顺利进行,这也是未来司法改革的一个重大难题。

   另外,如果国监委的性质不定,也会带来一些制度设计上的难题。如果国监委的职权只是行政权的性质,那么它的行动当然得接受司法审查;如果国监委行使的是司法侦查权,那么它得遵照《宪法》第一百三十五条的要求,即“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件,应当分工负责,互相配合,互相制约”。司法改革要求党政机构不能干预个案,而包含党的纪检权力的国监委,其主要职能却是查处个案,这两者之间的矛盾关系又如何处理?

  

三、民主与法治并举必须成为国家监察体制改革的大前提

  

   国家监察体制改革总体来说是一个法治改革的思路,但其实应当民主与法治并举。区别人治、法治的标准,就是能不能管住一把手,管得住一把手的是法治,管不住一把手的是人治。在已经建立了一个较为完备的法律体系之后,在我国,法律权威不升反降,一个重要原因是民主不匹配。

   四、监察全覆盖及其限度

   要达致监察全面覆盖的改革目标,必须恪守法律,即监察机关须尊重权力机关的宪法地位,并须恪守审判独立的宪法原则。

   第一,全覆盖问题。国监委讲的全覆盖,是指凡是国家工作人员、国家公务人员,只要是拿国家工资、接受财政供养,就都在受监督范围。我做了个估算,中国大约有8000多万财政供养人员。按照刑事犯罪学的原理,查一个人至少影响三个人,那么监察覆盖8000多万财政供养的人,理论上至少影响到两三亿人口。

   全覆盖的第一个问题,如何监督人大?人大与国家机关的关系是,其他所有国家机关由人大产生,对人大负责。那么国监委的监督,到底是监督人大的什么?我以前提过:可以监督个人不能监督机关;可以监督人大的工作人员(如人大内设的宣传处、政研室、办公厅的工作人员),不能监督人大代表。另外,中国的人大除了其特殊的宪制地位,还必须遵循近代以来的代议自治原理,通行的包括规则自治、机构人员自治、纪律惩戒自治。中国的人大当然也是一个代议机构,能够逃脱代议机构的一般规律吗?

   如果全覆盖可以监督人大代表,那么人大代表的言论保障权、人身特殊保护权怎么去实现?还有一个难题,中国的人大代表绝大多数是兼职人大代表,如果不许监督人大代表,就意味着那些具有党政职务的人不能纳入国监委监督范围。那么上述理论是否要做一个修正,即不许监督开会期间的人大代表?

   第二,中国的制度架构中有自治制度的设计,自治分为少数民族区域自治,以及街道、居委会、村委会的基层自治。中国多年来出现了“上面万条线、下面一根针”的现象,所有社会管理职能向基层延伸,所有的村委会干部,所有的村长都变成了吃皇粮的。那么是不是要把村长、村干部都要纳入全覆盖的范围?监督怎样覆盖基层民主自治?如果覆盖后,自治空间如何保持?

第三,政协的领导是财政供养,但是政协毕竟在法律地位上不是一个享有公权力的机关,不是国家机关,为了全覆盖,那么是否就要让政协改变性质,变成国家机关?全覆盖对司法机构的人员怎么监督?未来的国监委可不可以对办案中的司法人员进行监督?早些时候台湾是可以的,后来认为这样的制度设计一定会损害独立司法,因此,现在台湾的监察院仅仅是对司法人员的违纪、伤风败俗行为进行纠举,(点击此处阅读下一页)

进入 秦前红 的专栏     进入专题: 国家监察体制改革  

本文责编:frank
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 法学演讲
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/104386.html

2 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
非经特别声明,本网不拥有文章版权。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。

学友讨论

神来一瞥 2017-05-19 23:45:21

  这次是不会修宪的,人大根本就没这个计划。
  按现行宪法的规定,监察只能属于行政权。

Powered by aisixiang.com Copyright © 2017 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网